人民日报：农村信用社改革的探索与实践

　　木人

　　两年前的8月18日，对于大多数人来说可能是非常普通的一天，但对于经历了50多年风雨坎坷，负担沉重，步履维艰，而又肩负着为“三农”服务重任的中国农村信用社(以下简称农信社)来说，却是一个非同寻常的日子。在这一天，国务院召开了深化农信社改革试点8省市负责同志座谈会，按照刚下发的《国务院深化农村信用社改革试点方案的通知》精神， 部署改革试点工作。这一天，拉开了新世纪中国农信社改革的序幕；这一天，预示着中国农信社的发展将进入一个新的历史时期。

　　两年来，经过艰辛的探索和实践，改革取得了突破性的进展和阶段性的成效。“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”。农信社的广大职工沐浴改革的春风，焕发朝气蓬勃的活力，正满怀信心地创造农信社灿烂的明天。回顾改革历程，有很多可喜的变化令人振奋和鼓舞，也有许多经验值得总结，更有不少未来发展中深层次的矛盾和困难需要解决。

　　改革成效　可圈可点

　　在2002年以前谈起农信社，3.5万多家法人社中绝大多数社的生存问题，无疑是一个十分沉重的话题。短短的两年多时间，过去被称为“老大难”、“马蜂窝”的农村信用社，究竟发生了哪些变化？让我们从下面的数据中去寻找答案。

　　———资本充足率大幅提高，抗风险能力有了质的变化。根据2002年末的监管数据，全国农信社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为-8.45%，资本净额-1217.2亿元，连金融机构存在的起码条件都不具备。截至2005年6月末，全国农信社(含改制的农村合作银行和农村商业银行，下同)资本净额达1037.18亿元，资本充足率达5.89%。

　　———不良贷款率下降，资产质量明显改善。2005年6月末，全国农信社不良贷款余额3851亿元，比2002年末减少1296亿元；不良贷款率17.5%，比2002年末的37%下降19.5个百分点。不良贷款余额和比例实现了大幅“双下降”，资产质量明显改善。

　　———结束连续10年亏损，经营效益显著好转。自1994年至2003年，全国农信社连续10年亏损；2002年亏损58亿元，亏损面33.5%。2004年与2003年同比，在多提取呆账准备金25亿元、多核销呆坏账27亿元的基础上，实现轧差盈余105亿元，盈利面达到81.2%。2005年上半年，实现轧差盈余93.36亿元，同比增盈80.7亿元。

　　———资产规模不断壮大，支农服务功能增强。2005年6月末，全国农信社各项存款达30694亿元，比2002年末增加10769亿元，增幅为54%；各项贷款21968亿元，比2002年末增加8028亿元，增幅为57.6%。各项贷款中，2002年末，农信社农业贷款余额5579亿元，占全部金融机构农业贷款余额81%；今年6月末，农信社农业贷款余额已经达到10299亿元，占全部金融机构农业贷款的比重已上升到87.5%，增加4720亿元，增幅达85%。支农力度明显加大，农民贷款难问题得到初步缓解。

　　———组建银行类机构和县统一法人社，产权制度改革稳步推进。各试点省份按照“因地制宜，区别对待，分类指导”的原则，充分结合当地经济发展水平和经济结构，实事求是、积极稳妥地推进产权制度改革，不同地区、不同经济环境、不同经营状况下的农信社找到了符合自身特点的产权模式和组织形式。至今，共组建银行类机构48家，其中农村商业银行9家，农村合作银行39家，另有13家银行类机构批准筹建；组建以县(市)为统一法人机构172家，另有273家已批准筹建。

　　———组建省级管理机构，新的监督管理体制初步形成。按照改革方案的要求，结合当地农信社实际情况，绝大多数省份都选择了省联社作为其省级管理机构的组织形式。至今，全国已有19家省级联社挂牌成立，另有7家省级联社批准筹建，天津组建农村合作银行并已挂牌开业，北京、上海筹建农村商业银行的工作正在抓紧进行。“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农信社监督、管理、经营体制框架已初步形成。

　　———实施市场退出，完善市场竞争机制。按照改革方案的精神，今年6月，对青海省格尔木市8家长期经营不善、严重资不抵债、扭亏无望的高风险农信社(原城信社更名改制社)予以撤销。由于政策到位、组织协调有力，撤销工作平稳有序，既保护了存款人的利益，也维护了地方金融和社会的稳定。对高风险农信社的市场退出进行了有益的尝试，丰富了改革试点的内容。

　　改革所取得的成效虽然是初步的和阶段性的，但却具有跨越性、历史性的意义。因为，农信社从来没有像今天这样令人刮目相看，这样扬眉吐气。不久前，云南省农信社经过和工商银行反复协商，兼并了其在云南省76个县市级支行中的45个。试问：这在两年前何人敢于想象？！用一位已有30多年工龄的老信合人的话来讲，农信社终于活过来了。是呀，何止是“活”了过来，更重要的是增强了信心，看到了发展的希望。

　　总结经验　巩固成果

　　改革的成效是令人欣喜的，欣喜的背后所付出的艰辛探索和实践更是令人回味。农信社改革试点何以能取得如此成效，经验确实值得总结。

　　改革方案无论是在产权体制、管理体制改革，还是在中央政策扶持等方面的设计上，是科学的、符合实际的，也是可操作的。

　　自1996年农信社与中国农业银行在管理体制上脱钩，暂由人民银行管理，就开始了制定农信社改革方案的艰苦探索。历经三届政府，深入调研，反复论证，虽称不上千锤百炼，但可谓集思广益，终为大成。实践证明，这一方案，无论是在产权体制、管理体制改革，还是在中央政策扶持等方面的设计上，是科学的、符合实际的，也是可操作的。

　　一是将农信社交给省级政府管理，变一个积极性为多个积极性。这次改革不是中央部门的单一举动，而是充分调动了地方政府、农信社本身、农民以及各方投资人的积极性。地方政府越来越认识到，只有把农信社搞好了，才能有力地支持“三农”和县域经济的发展，才能更有效地维护农村经济和社会秩序的稳定，最得益的还是自己；农信社更是把这次改革视为一次难得的历史机遇；农民和个体工商户越来越意识到，国有银行再好，但他们的款咱们难以贷到，农信社才是真正的依靠。因此，改革变为改革主体和改革成功的最大受益者自身的内在需求，形成上下联动的良好局面。

　　改革初期，社会舆论的焦点之一就是将管理权交给省级地方政府。有人甚至认为，如此只会增加政府对农信社经营的干预，是这次改革的最大败笔。从实践及各地的反映看，与以往相比，对业务经营的行政干预，不是在增加，而是在明显减少。其根本原因则是管理权的下放，实现了权责利的有机统一。由于经济、财政、人事管理体制的复杂性，过去由中央部门负责管理，实际上是层层弱化，鞭长莫及，名为负责，实则难以到位。相当数量的县、乡、镇级政府及干部，虽名无管理权，却坐镇一方，拥有难以置信的干预权，且不计后果。地方基层政府关心的只是如何能增加贷款数额，风险与己无关。这种权利、责任、利益的不对称，正是过去农信社管理混乱，产生大量不良贷款的根本所在。而现在，地方省级政府既要农信社发挥服务功能，又要承担其风险责任，政府行为在机制上受到了很大约束。更为重要的是，十多年来国家宏观调控及金融治理整顿的实践，已大大增强了各级领导干部的金融风险意识，地方政府在维护农村信用社合法权益、创建金融生态环境、打击逃废债等方面发挥了中央部门难以替代的作用。一个最好的例证就是清收旧欠。改革两年来，地方党委和政府通过行政、组织和法律等手段，大力支持农信社收回历年欠款，尤其是对各级党政领导干部及工作人员，凡是个人贷款或为亲友担保贷款的，必须限期归还，否则，严以党纪政纪。这不仅维护了农信社的利益(根本上是农民的利益)，提升了农信社的社会形象，而且大大增强了党和政府在广大农民心目中的权威和信任度。据初步统计，自改革试点以来，全国累计清收旧欠约2700亿元，这在过去的管理体制下是难以做到的。此举，堪称农村金融信用环境建设的重大成果。

　　二是产权制度改革模式的多元化和组织形式的多样性，体现了因地制宜、分类指导的原则。方案充分考虑到区域经济发展的差异性和不平衡性，在产权改革的设计和实施中，不搞“一刀切”，不压进度，不下数量指标。各地农信社可以自主选择适宜自身发展条件、适应当地经济环境和适合监管需要的产权模式和组织形式。初步形成了两种产权模式(股份制、股份制和合作制相结合)、四种组织形式(农村商业银行、农村合作银行、县农信社统一法人、县与乡镇农信社两级法人)合为一体，适应农村经济和县域经济发展的中国农村金融新的产权结构。至于有些人对现今农村合作产权体制的指责，笔者认为，还是采取宽容的态度，采取不争论的实践观，过若干年再下结论为好。如果，无视占全国银行业金融机构存贷款规模近1／9的金融群体正在中国农村发挥着越来越大作用的现实，而一味认定其不符某种现成理论，这恐怕是对唯物主义认识论的倒置。理论只能不断研究发展了的实践，而不能指责发展了的实践不符前人的理论。

　　三是强有力的扶持政策，有效化解了历史包袱。国家从资金、财税、利率等多方面给改革以有力的政策扶持，使农信社减轻了历史包袱，改善了财务状况，为转换经营机制和提高抗风险能力奠定了基础。同时，这些政策还发挥了积极的导向作用，特别是央行的资金政策，设置了发行和兑付条件，极大地调动了地方政府制定配套扶持政策、通过增资扩股等途径扩大资本实力、化解历史包袱的积极性，解开了农信社巨大资不抵债额与逐步走向良性发展矛盾的“死结”。

　　改革试点工作先后分两批进行，并根据不同地区改革的条件和环境，分解工作任务，区分轻重缓急，将改革试点工作划分为不同的阶段目标。

　　在进度的把握上，遵循积极慎重，稳定有序，积累经验，逐步推广的方针，试点工作先后分两批进行。第一批分别选择了东部的江苏、浙江、山东三省，中部的吉林、江西两省，西部的贵州、陕西和重庆市共8省市首批试点。这在地区经济发展水平、条件、环境的不同以及农信社资产质量、经营管理水平不同等方面，都具有很强的代表性。第一批改革试点工作的成效，为扩大改革试点发挥了先导性和示范性作用，加快了改革的步伐，去年8月，将试点一举扩大到29个省份，改革试点工作全面铺开。值得一提的是，如果第一批改革试点中没有吉林省(2002年末，资产规模233亿元，资不抵债102亿元)的参加并取得出乎意料的成果，就难以想象其他9个资不抵债额分别达100亿元以上至440亿元的省份，都能加入第二批改革试点。

　　在改革的步骤上，根据因地制宜、区别对待、分类指导的原则，分析不同地区改革的条件和环境，分解工作任务，区分轻重缓急，将改革试点工作划分为不同的阶段目标。始终强调把握好长远性目标和阶段性目标的关系，明确阶段性工作目标和工作重点，落实责任，妥善安排。通过各阶段工作任务的开展和阶段性目标的实现，扎扎实实地确保了改革试点工作的稳定、顺利、有序进行。

　　在增资扩股问题上，有人批评增资扩股的目的只是为了争取央行的扶持政策，而忽视了经营机制的转换。这种看法不是没有一点道理。但是，他们忽视了要求金融机构转换经营机制的必要条件，不了解央行票据扶持政策的设计机制，混淆了改革的阶段性目标与长远目标。央行的资金扶持政策只承诺解决资不抵债的50%，而要达到票据发行的条件，则必须资能抵债。而在兑付票据时，根据不同金融机构的性质，资本充足率还须分别达到2%、4%、8%。想得以发行票据，另外1650亿元的“窟窿”怎么填？靠地方政府财政投入？几无可能；靠经营利润增加资本金？2003年以前连年亏损；增资扩股这条路你再不让走，那结果只能长期和一大批资不抵债的农信社去高谈“转换经营机制”，去遑论“增强服务功能”。这犹如逼迫一个重疾卧床的病人去体育比赛场上竞技———何理之有？！何况，事实上改革试点并非不重视转换经营机制的各项工作。对各类农村合作金融机构产权体制改革，始终强调法人治理结构机制的建立，监管、管理部门一直在督促、指导、帮助他们完善所必须的各项规章制度；各项监管、管理规定、指导意见已陆续出台。各项规章制度的健全，已定为今年监管、管理部门和各法人机构的工作目标。

　　地方党委和政府特别是党政主要领导的重视，是试点工作取得成功的关键所在。

　　试点省份的地方党委和政府，对这项改革都非常重视，均成立了由政府分管金融的领导为组长，各有关单位参加的改革试点领导小组，集中人员，明确责任，在组织实施改革试点工作中发挥着主导作用。实践证明，凡是地方党委和政府高度重视，主要领导亲自过问、亲自抓，分管领导工作深入到位的省份，改革的力度就大，进展就快，效果就更明显。

　　中央有关部门的通力协作和认真指导，确保了改革阶段性目标的逐步实现。

　　一方面，围绕改革试点工作，中央有关部门通力协作，密切配合，及时制定了有关扶持政策的具体实施办法，使各项扶持政策得到有效落实。监管部门还制定了组建各类组织形式合作金融机构的管理规定，规范和引导改革试点工作健康有序地进行。另一方面，监管部门会同人民银行等部门，对各地的改革试点工作进行了全过程的认真指导和服务。试点期间，召开十多次各种不同类型的座谈会、交流会、培训班、研讨会，互通情况，交流经验，部署工作，协调政策，规范行为，分类指导，确保了改革阶段性目标的逐步实现。

　　积极有效的宣传，为试点工作平稳推进营造了良好的舆论环境。

　　改革初期，针对个别县、乡镇出现的局部性挤兑现象，各试点省份加强了宣传工作力度，让广大农民和社会各界了解党和国家高度重视“三农”、加快农信社改革的决心和信心，了解各项改革扶持政策和措施，启发和鼓励他们理解、支持并参与改革，从而为试点工作平稳推进营造了良好的舆论环境。同时，舆论的广泛关注，也督促改革试点工作不断改进。新闻媒体对试点工作中一些不规范做法的公开报道，对于及时发现问题、纠正工作偏差起到了很好的监督作用。这些说明，农信社改革试点工作的顺利开展，的确离不开宣传和舆论的支持、帮助。

　　深化改革　促进发展

　　改革虽然取得了明显的成效，积累了难能可贵的经验，但必须清醒地认识到，农信社的发展仍然存在着许多深层次的矛盾和问题，离要达到的长远目标还有很大的差距。今后，应着力抓好以下几个方面的工作。

　　一、切实转换经营管理机制

　　改革的目的是要激励和引导农信社切实转换经营管理机制，使其走上长期、可持续发展的良性轨道。目前，国家的扶持政策在大多数农信社已经得到落实，前期阶段性任务基本完成，如果，管理还是老一套管理，观念还是陈旧的观念，制度建立了却束之高阁，那么，改革的扶持政策将付诸东流，改革就可能前功尽弃。因此，巩固改革成果，促进发展的关键在于切实转换经营机制，完善法人治理结构。

　　一是完善法人治理结构。进一步明晰产权关系，规范股金投入，改善股权结构，积极引进具有较强管理能力和管理意愿的投资者，建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，强化社员(股东)的股权意识和监事会的监督职能。二是强化防范风险的内控机制。健全完善贷款、投资管理责任制，规范业务工作流程和岗位监督，推行严格的问责制，加强内部稽核审计。真正建立起决策、管理、监督相互制衡，激励约束相互结合的治理结构和经营机制，促进业务快速发展和经营效益的根本改善。三是加强内部管理制度建设。推行全员考核、竞争上岗等用工制度；建立健全激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的管理制度；改革分配制度，进一步完善薪酬体系及正向激励机制。

　　二、高度重视人才队伍建设

　　制约未来农信社发展的关键所在，是高管人员的素质和专业人才的缺乏。随着农信社业务规模、范围、经营产品的不断扩大，以及同业竞争的加剧，这一矛盾必将日益突出。

　　农信社受经营状况、生活工作环境、薪酬水平等条件的限制，在金融人才竞争中无疑处于劣势。因此，农信社更要高度重视人才问题，把人才吸纳和培养作为各项工作的重中之重。于此，可以说是无论如何重视都不为过。首先要立足现有人才的培养。重视对现有高管人员和员工的培训，针对不同部门、不同岗位和不同层次的员工，采取多种手段分类施训，提高其履职能力。其次要加大人才引进力度。要打破束缚人才引进的条条框框，抛弃固步自封、班子成员内部自成体系的落后观念，面向社会，面向市场，真正使德才兼备、具有丰富金融工作经验的高素质人才进入高管层和业务部门。三是要合理配置人力资源。精简人员数量，提高人员质量，发掘人力潜能，人尽其才，才尽其用，将真正有能力、有操守的业务人才充实到重点和核心岗位。

　　三、完善管理体制

　　目前，农村信用社管理体制的改革已经初步到位，绝大多数省份都选择了省联社作为政府行使管理职责的机构。在“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、承担责任，信用社自主经营、自担风险”的新体制下，省联社如何履行好管理、指导、协调、服务的职责，现在还没有成型的模式和做法可供遵循。农信社管理体制改革是一项复杂的、探索性的系统工程，我们称之为“现有认知水平的最佳选择”，是符合实际的。业内外人士对此提出的各种问题、质疑、批评，没有现成的答案和解决方法，是非曲直也只能待实践和时间来作结论。相信，只要积极实践，大胆探索，善于总结，不断改进，一定能找到适合中国农信社发展的管理体制。

　　四、强化有效监管

　　由于农信社管理基础薄弱，法人治理结构的完善则是艰巨、长期的任务，现实经营管理中还存在较多不规范行为，部分农信社风险状况仍然严重。因此，必须强化对农信社的监管，使其能稳定、健康、持续地发展。

　　一是必须坚持分类监管的原则。对农村商业银行、农村合作银行、省级联社、县统一法人社和两级法人社，区别不同情况，采取不同的监管标准和监管方法。二是突出监管重点。当前，要把合规性监管放在农信社监管的首位，作为防范经营风险的重中之重，同时加强风险性监管。三是加大处罚力度。对于监管中发现的问题，一定要依法依规严肃处理，严格责任追究制，真正使监管有权威、有作用、有成效。四是以监管促发展。监管的目的，是为了促进农信社健康的发展。因此，要把审慎监管与业务创新和搞活经营有机结合，以监管促发展，在发展中防范风险。五是多管齐下。中央有关部门和地方政府应按照各自的职责分工发挥监督管理职能，加强相互间的信息交流和业务沟通，创建良好的金融生态环境，共同促进农村信用社规范、稳定、健康、持续地发展。

　　五、增强支农服务

　　“三农”是全党工作的重中之重，也是其赖以生存和发展的根本。农信社必须牢固树立为“三农”服务的方向，农信社要适应新时期农业和农村经济发展的新要求，采取行之有效的方式和手段，强化服务功能。监管部门要区分不同类型合作金融机构，加强对支农工作的监督和检查。地方政府管理部门也要重视对农信社支农服务的督促和引导，使农信社真正成为农村金融的主力军。

　　农信社经过50多年的徘徊和探索，终于找到了一条符合自身发展规律，兼顾各方利益，调动多方面积极性的改革发展道路。虽然，相对于国有银行、城市商业银行来说，农信社内外部条件都不如前者，前进的道路则更为艰难曲折。但是，农信社毕竟明确了发展方向，找到了正确的道路。“乘风破浪会有时，直挂云帆济沧海”，只要沿着这条路一步一个脚印扎扎实实的走下去，相信就一定能够走出一条中国合作金融事业发展壮大的成功之路。