《财经国家周刊》记者 谢松林 王玉光 孙莹 张庆源

　　作为新任民政部副部长，戴均良给人以“年轻”的印象。但在学术上，他却以老成著称。在有关城市问题的研究领域，戴是国内较早涉足的人员之一。他虽自谦说“不是专家”，但早在九十年代初期出版的《中国城市发展史》，正是出自这位学者型官员之手。

　　十八大前后，“城镇化”渐成全民关注的热词。“新型城镇化”的概念表述也开始出现在一系列高层会议中。然而，对于城镇化的具体内涵和定义，社会各界有各自的理解。如何摒弃传统城镇化模式的积弊、有质量地推进“新型城镇化”，各方从不同的视角有不同的认识。

　　在戴均良看来，城镇化的定义不论如何阐述，最终均需解决一个最根本问题：“农村人口向城镇的转移，以及转移人口的真正市民化”。他认为提高城镇化质量，促进城镇化健康发展，必须同时抓好三件事：城镇产业发展、农业现代化和作为空间载体的城镇建设。

　　“只有这三件事同时抓好了，才能实现三化同步、协调发展。”在戴均良看来，当前诸多城镇化发展过程中出现的问题，如大城市病、拉美化、贫民窟等等，都是因为没有实现“三化同步”。

　　对于理论界尚在讨论的“新型城镇化”，戴均良立场鲜明：新型城镇化是转变发展方式的重要内容，新的历史时期，城镇化必须走新型发展之路，这是时代的要求、是中国国情的要求。所谓“新型城镇化”就是全面深入贯彻落实科学发展观要求的城镇化，就是在协调同步推进工业化、城镇化和农业现代化的进程中，将“信息化建设”和“生态文明建设”全方位地融入这“三化”之中的城镇化。

　　《财经国家周刊》：目前对于城镇化的内涵和定义，社会各界还并未达成完全共识。在你看来，城镇化的内涵是什么？

　　戴均良：工业化和城镇化是现代化的两个引擎和两根支柱。关于城镇化的概念，国内外理论界有一个基本共识，就是指农村人口向城镇转移的过程。衡量城镇化水平的主要指标首先是城镇人口，就是城镇人口占全国总人口的比重。所以，城镇化必须以人为本。

　　其次，城镇化也是生产生活方式的现代化。中国过去是农业大国，生产生活方式完全是农村型的，和城市不一样。随着工业化发展，城镇的生产生活方式、文明理念逐步向整个农村地区延伸，这本身也是城镇化的一项附属内容。

　　城镇化是工业化的产物，没有工业化就没有城镇化。只有大力推进工业化，大力发展城镇二三产业，才能吸引农村富余劳动力进城就业，才能引发和推动城镇化。当然，城镇化对工业化具有促进作用。但总体上讲，城镇化是建立在工业化基础之上的，先有工业化，才有城镇化，或者说城镇化随着工业化发展而发展，而不是相反的。不是说农村人口都涌到城市里了，城镇化就发展了，而是城镇要有发达的二三产业，为进城的农村人口提供饭碗。否则，他们还是留不下。

　　《财经国家周刊》：“提高城镇化质量”、“人口的城镇化”将成为今后各级政府施政的关键词。你认为该如何确保健康、可持续和有质量地推进城镇化？

　　戴均良：我们常说，城镇化是拉动内需的最大引擎。但不论城镇人口还是农村人口，其消费水平提升的动力还是经济的发展。因此，健康的城镇化必须同时抓好三件事情：一是抓城镇的二三产业。城镇的本质特征就是二三产业，二三产业是城镇发展的经济基础和根本动力。发展二三产业，大力推进新型工业化，这是提高城镇化质量的核心。所以李克强同志在省部级干部推进城镇化建设研讨班上讲话强调指出，“我们推进城镇化，应当坚持城市发展与产业成长‘两手抓’，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来”。

　　当前面对后金融危机时代、第三次工业革命前夜西方工业化国家实施再工业化战略的形势，我们的工业化城镇化信息化建设更要有新视野、新思路、新举措，要以科学发展为主题，以转变发展方式为主线，大力发展新兴产业，改造提升传统产业，积极发展现代服务业，尽快形成在国际市场上具有竞争力的中国现代产业体系。同时，从我国城乡需要就业人数数量巨大的实际国情出发，我们也要积极发展劳动密集型产业，而且有些行业企业，既是知识型技术型，也是劳动密集型。所以，要善于统筹发展产业，工业化和信息化融合发展，制造业和服务业融合发展，新型产业和传统产业融合发展。第二是要抓好农业技术进步和生产经营，提高农业生产率，提高农副产品的供给力，这是支撑城镇化的又一个基本保障。习近平总书记在中央经济工作会议上指出，我们只有把农业搞好了，把饭碗牢牢地端在自己手里，我们心里才有底。否则，大量农民进城了，却要靠从国外进口粮食，涉及中国十几亿人口的国家粮食安全问题就难以保障。所以，一头要抓城里的二三产业，一头要抓农村的生产经营。农村劳动生产率提高了，就会形成两个产出：一个产出农副产品，一个产出可以进城的富余劳动力。当然就农村现代化建设而言，则不只是农业生产，还有文化和社会建设，特别是农村公共服务设施和生态环境建设，都需要高度重视。中国的城镇化、现代化，绝不能出现繁荣的城市和衰败的农村那样巨大的反差，所以必须加强新农村建设，统筹城乡发展，促进城乡一体化。

　　第三是要抓城镇建设和管理，就是城镇化还需要有一个载体——农民进城了，城镇人口增加了，产业发展了，需要有足够的地盘来支撑，需要有足够公共服务。现在很多人批评城镇化中摊大饼，盲目、低效地扩张地盘。这个问题在一些地方确实存在，我看到一个数字：近十年来，中国城镇人口增长的速度和城镇地盘扩张的速度大约1：1.5的关系，也就是说，城镇人口每增加100%，城镇地盘就扩张150%。这是什么概念呢？就是土地的使用效率降低了，很明显这不符合节约资源、节约耕地的要求。所以新型城镇化第一条要求是“集约节约”，要大力提高城镇化集约发展水平，提高土地的投入产出效率。

　　城镇公共服务和社会保障制度供给是城镇化发展的重要支撑，没有这方面配套措施，进城农民难以真正市民化，城镇化进程难以顺利发展。

　　所以，只有城镇二三产业、农村现代化和城镇建设与管理这三件事抓好了，才能实现工业化、城镇化和农村的现代化这三化同步、协调发展。如果三化不同步、不协调，城镇化很难健康发展。比如拉美很多国家出现的贫民窟等大城市病，就是因为三化没有协调和同步。最典型的就是墨西哥，大量人口都居住在墨西哥城，但城里能提供的就业机会却远远不够，农业的现代化也没有发展起来，城市建设又不能满足需求，所以就造就了大量的贫民窟。

　　《财经国家周刊》：“新型城镇化”这一概念最近在高层会议中屡被提及。但部分学者认为，城镇化是连续的过程，不存在新旧之分。你怎么看？

　　戴均良：我认为现在提新型城镇化，根本目的是为了提高城镇化质量。新型城镇化要求四化同步，即在工业化、城镇化和农村现代化之外，还要再加上一个信息化。信息化要融入到工业化、城镇化和农村现代化的全过程之中，这是新型城镇化的一个“新”要求。而且当今的工业化也是新型工业化，新型工业化本身就对城镇化有新要求。

　　第二个“新”的要求，是生态文明建设要贯穿城镇化的全过程。这是我国现代化建设“五位一本”总体布局的根本要求，也是解决当前工业化城镇化过程中造成的严重生态问题的根本出路。人类社会经历了从原始文明到农业文明，从农业文明到工业文明的发展历程，而生态文明则是建立在工业文明基础之上更高层次的发展目标。生态文明建设，重点在城镇，难点在工业，推进靠制度，关键靠技术，既要有独立的部署和要求，更要把它融入到经济、政治、文化和社会建设的各个领域各个方面。所以推进新型城镇化，一定要全面落实生态文明建设要求。

　　虽然现在对新型城镇化道路没有提出完整的定义，但是习近平总书记在中央经济工作会议上讲的八个字揭示了本质特征：一是集约，二是智能，三是绿色，四是低碳，即“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。

　　为什么现在提出新型城镇化的概念？不是头脑发热、追求时髦，而是客观形势的紧迫要求，是提高城镇化发展质量、提高人民生活水平和提高发展效率的必由之路。如果还是按照过去粗放的、消耗资源型的城镇化模式发展下去，那是在透支子孙后代的资源和福祉，用不了多少年，不用说发展，就是我们的生存环境也会成问题。

　　因此，我认为应该大力倡导新型城镇化。虽然城镇化是个连续的过程，但跟过去比，就是要有新的内涵，新的要求。什么是新的内涵、新的要求呢？就是刚才说的，主要是两新：一个是信息化，再一个是生态文明。这两个新东西，可以说是时代特征的要求。十八九世纪欧美城市化时期这两个任务不明显，中国八九十年代的城镇化中这两个任务也不突出。当然新型城镇化应有更多更丰富的内容，比如，在坚持大中小城市协调发展的基础上，以城市群作为推进城镇化的主体形式，就是新型城镇化的重要特征，体现了集约发展的要求。因此也可以说，新型城镇化必须走集约节约发展之路。

　　《财经国家周刊》：新型城镇化理念很好。但是在具体推进落实层面，该如何摆脱对传统城镇化模式的路径依赖，避免穿新鞋走老路？

　　戴均良：对于如何推进新型城镇化，我想作为政府部门，在大力发展城镇产业和农村现代化建设的基础上，还要特别抓好三个方面的工作：一是搞好规划，二是完善政策，三是抓好市政建设。

　　一要搞好规划，不能无序发展，包括经济的总体发展战略规划、城镇化的总体规划、产业的发展规划、土地利用规划、市政建设规划等等。具体到一个省、一个市、一个县，既要搞好一个一个专项规划，又特别要注意几个规划的衔接。当前城镇化发展存在的无序和粗放问题，主要在市县两级，因此这两级更要搞好规划，在国家主体功能区规划引导下，从本市县情况出发，充分发挥比较优势，扬长避短，坚持错位发展、集约发展、绿色发展。

　　二要完善政策。中国转移进城农民总计可能高达6亿多，城镇化任务之重、规模之大、人口之多在世界上目前绝无仅有，必须加强引导、循序渐进，坚持政府组织和市场机制推动相结合，否则必然会造成严重社会问题甚至出现社会动荡。要在发展产业的基础上，循序渐进地实现农民向城镇的转移。目前中国城镇人口已超过7亿，到2035年前后，中国要实现75%的城市化率目标，还将会有好几亿农民要向城镇转移。政府引导重点是要制定完善有关政策，特别是国家层面和省级层面，要制定完善农民工进城及其子女落地生根的就业就学、入户购房、社会保障等方面的政策。

　　三要加强市政建设。重点是基础设施建设，既为了满足市民和进城农民的生产生活服务需要，也有利于拉动和扩大内需。新型城镇化的市政建设，要全面落实生态文明建设要求，着力建设生态城镇。在信息化新时代，市政建设要广泛应用现代信息技术，不断提高城镇智能化水平。

　　《财经国家周刊》：在现实中经常能看到一种现象，一些地方借推进城镇化之名圈地，建开发区。但是这些开发区存在土地闲置和浪费问题。如何扭转这种“伪城镇化”的局面？

　　戴均良：在欠发达地方这种现象更为突出，搞一大片开发区，盖两三栋厂房，里面却没有什么工厂和企业，就是一个空壳。没有产业支撑，农民到城镇就没有固定的饭碗，就难以实现市民化。这就提出一个现实的问题，就是我们不但要走有中国特色的城镇化道路，还要走有区域特色的城镇化道路，形成不同区域的错位发展。不能所有的城镇都搞大工业，这是做不到的，也没有必要。比如，东部地区可能搞高端制造业，西部地区可能搞绿色食品加工、深化产业链条。

　　我前面强调，推进城镇化重中重要抓好二三产业，这样才能避免城镇“空壳化”问题。产业的概念，既包括工业制造业，也包括服务业、农副产品加工业，等等。

　　《财经国家周刊》：目前“农民工市民化”也被中央文件反复强调。要推进农民工市民化，政府应该做些什么？

　　戴均良：最关键的一条，就是一定要发展产业，支持农民工创业就业，使其有相对稳定的就业岗位。在此基础上循序渐进地推进农民工市民化，主要抓好三件事：

　　第一是培训，增强农民工的就业能力。农民工要有一技之长，才能在城镇中立足、生存下去。特别是现阶段正逢产业结构调整，转型升级，需要有更高技能的农民工。所以要加强对农民工的技能培训，尤其是培训要有针对性、实用性，鼓励企业定向培训。

　　第二是改革完善刚才讲到的相关政策制度，包括农民工进城后的福利制度、教育制度、医疗制度和住房制度等社会保障制度。这其中，首当其冲的是住房和户籍制度改革。

　　第三是解决进城农民承包地、宅基地问题，既要让农民进城落户无后顾之忧，又不能浪费农村土地，影响农村规模经营，影响城镇化进程。

　　《财经国家周刊》：对民政部门来说，推进新型城镇化建设的大背景为今后的工作提出了哪些新的要求？

　　戴均良：新型城镇化对民政部门至少有这么几个方面的新要求：第一，民政部门作为负责行政区划、城镇建制工作的职能部门，需要根据城镇化发展和城镇人口的增多、规模的扩大，适时调整和完善市政体制，其中一个重要方面是增设市镇和调整完善大中城市结构。

　　第二，对民政部门来说非常重要的要求，重点是保障和改善民生，创新城镇社区建设和社会管理，促进社会和谐。比如说，大量的农民进城以后，特困救助、城市低保、社会福利服务等社会保障需要及时跟上。这是需要我们做的重点工作。

　　第三，在人文关怀方面，需要民政部门完成更多工作。前面说的，要帮助农民工融入社区，民政部门就是管社区建设的。因此要通过社区、社工和社会组织三社联动帮助农民工融入城市。

　　第四，在城镇化过程中，民政部门还要做好农村的工作。除传统民政工作，城镇化还给民政部门带来了新的工作。比如，大量的农民工进城之后，农村的三留守问题（留守妇女，留守老人，留守儿童），这些人是农村社会工作的重点对象。未来在这方面民政部门的任务更重了，要做好相应的服务关怀。