[个论]傅蔚冈专栏：底特律式破产与中国式隐忧

　　中国观察

　　傅蔚冈专栏(作者系上海金融与法律研究院执行院长)

　　自从底特律向联邦法院提出破产申请以后，诸多债务缠身的中国城市会不会破产成为公众关注的焦点。近日，有发改委专家称，中国不会产生底特律式破产，一个很重要的原因就是中国的地方债务有着相应价值的资产作为支撑。

　　在回答这个问题以前，我们可以看看底特律为什么会破产，目前的公共财政无法支付到期的债务是最主要原因。底特律共有185亿美元债务，其中92亿是养老津贴和医疗保险福利。债务看起来并不是很大，但是如果考虑到这个城市的经济一直是衰退状态，形势就严峻了：底特律现在的人口数为70万，而在上世纪最巅峰时期其人口曾经达到200万。换句话说，底特律这么多年来人口一直在持续减少。

　　人口减少是因为当地汽车工业衰落。底特律以汽车工业而闻名于世，这里是美国三大汽车公司通用、福特和克莱斯勒的大本营。但是近年来这几大公司在欧洲和日韩汽车公司的围追堵截下表现并不佳，通用汽车公司在2008年金融危机来临之后也上演了破产保护程序。根据劳工统计局的数据，底特律现今只有3.23万个汽车制造业岗位，在1990年时，这样的岗位有6.94万个。

　　那么，中国很多城市会重蹈底特律的覆辙吗？尤其是自去年媒体曝光不少地方政府的债务以来，很多人都会问这样一个问题，中国地方政府会不会因此而破产？

　　从法律来看，中国《预算法》并没有规定地方政府有发债的权力，这意味着地方政府并不可能直接负担债务；同时法律中也没有政府破产一说，从这个意义而言，地方政府并不会走上底特律的破产之路。

　　但不许地方政府发债并不意味着地方政府没有债务。在过去的十来年间，各个地方政府在快速发展的同时也积累了巨额的债务。根据审计署2011年审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿元；今年6月份，审计署刚发布的区域性地方债务抽查报告显示，截至2012年底，36个地方政府债务余额达到3.85万亿元，两年以来增长了12.94%，其中16个地区债务率超过100%。

　　这些债务从何而来？严格意义上说，绝大多数债务并不是由政府直接形成，而是通过各种地方融资平台形成。从法律意义上来说，这是公司或者说企业的负债，而不是政府负债。假设那些项目真的无法偿还到期债务，那么破产的只是单个公司，而不是一个地方政府。比如说某地的平台公司因为经营不善无法向银行偿还到期债务，而且地方政府也不愿意伸手援助，那么破产后形成的是银行的不良资产，最终埋单的是银行，当地的公共服务不会受其影响———而在底特律式破产中，直接受影响的就是当地居民的公共服务。

　　更为重要的是，就像发改委官员所说，每个地方政府债务都对应着相应的资产，而不是像底特律都是对应着公共服务等经常性支出。这意味着万一现金流紧张，政府可以通过变卖资产来偿还债务。由于中国目前绝大多数地方融资平台都是以土地作为抵押，在房地产价格维持高位的今天，这些地方债务确实算不了什么问题。为此，美林证券甚至认为中国高估了地方债务的风险，根据其研究发现，截至去年底中国地方债务预计为15万亿到16万亿元，占国内生产总值的比例为30%，仍是一个非常低的水准。一个可供比较的数据是，美国和日本的债务占GDP的比例分别达到约100%和175%。

　　那么，这是不是意味着中国的地方政府债务就可以高枕无忧呢？那倒未必。中国不会产生底特律式的破产，但也有中国式隐忧。

　　首先，尽管目前绝大多数地方债务是投资于基础设施，但基础设施的财政风险已经凸现。上海金融与法律研究院组织的一项针对基础设施投资效率的研究成果表明，在4万亿计划开始时，中国中西部大多数地区的基础设施已经相对过剩，而不像1997年亚洲金融危机时那样全国处于普遍短缺状态。其中，青海、新疆、云南、贵州和内蒙古等地在刺激计划中投资的基础设施，在未来30年内都很难收回成本，存在潜在的财政风险。从这个意义上说，负债对应着资产并不意味着就没有风险，如果投资不当甚至风险很大。

　　其次，不透明的负债不利于债务管理。由于预算法的缺陷，地方政府每年向人大提交的预决算中并没有提供资产负债表，因此对其举债情况很难把握。更为重要的是，由于各级政府均缺乏统一口径的统计数据，而债务的表现形式则五花八门，因此不仅各级地方政府负债的真实规模无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制和债务风险管理也难以展开。也正是因为这样，上周日审计署宣布从8月1日开始全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评，对县、乡级地方政府债务的审计，这是原来从来没有过的。

　　如果说底特律的债务是属于衰退期的债务，那么中国的政府债务则是扩张式债务。前者绝大部分债务是因为维持公共服务而产生，而后者的债务则是为经济发展而必须提供的成本。如果经济形势持续稳定增长，为基础设施融资而产生的债务不会演化成危机———就像1998年开始的大规模基础设施投资所产生的债务已经通过上一轮的经济增长而得以消化。

　　但未来几年中国经济增长还能延续前十年的增速吗？这可能是最大的疑问。