铁道部的撤并，使中国铁路首次迈入自上而下的改革阶段，展现了决策者极大的政治勇气与决心——

　　3月，与共和国同岁的铁道部正式退出历史舞台。在小修小补式的改革屡屡无疾而终后，中国铁路终于驶入了政企分开的改革正轨。

　　政企分开，启动改革——

　　理顺铁路与国家的关系，扫清了铁路改革的制度性障碍

　　3月10日，国务院机构改革和职能转变方案出台，铁道部不再保留。其原有职能被一分为三：拟订规划和政策的行政职责划入交通运输部；其他行政职责由新组建的国家铁路局承担；原有的企业职责则归入新组建的中国铁路总公司。新一轮中国铁路改革破冰起航。

　　“撤销铁道部，从政企分开入手改革，这是比以往都更高级别的改革，展现了决策者政治勇气与决心。”发改委综合运输所运输管理研究室主任刘斌说。

　　铁道部一直被视为我国计划经济的最后堡垒。它统管中国铁路的规划、投资、建设、监理、运营以及安全，既是行业监管者，又是被监管者。这种高度集中、统一指挥、半军事化的管理体制，保证了我国85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、80%的钢铁，以及粮食、化肥、棉花等农资的低成本运输，在应急抢险及国土开发上发挥了极大的优越性。

　　然而，在市场经济环境中，这种僵化的管理体制也暴露出种种弊端——

　　铁路发展需要大量资金，社会资本却被排斥在外。截至2012年底，铁道部已背负逾2.6万亿的债务，资产负债率超过61%，在建项目举步维艰。

　　运输市场瞬息万变，铁路却长期执行计划价格，按计划调度运输，导致“一车难求”、“一票难求”与资源闲置并存，像高铁商务座等性价比不高的运输产品大量存在。最终，产能严重不足的铁路，却陷入了“越建设、越亏损”的经营怪圈。

　　铁道部要调动地方路局的创收积极性，但又实行统收统支的资金管理体制，地方铁路局利润全部上缴，结果是“三个和尚没水吃”，铁路全行业亏损多年，服务质量一直被社会诟病。

　　“火车头”还拖着新型工业化、信息化、城镇化的后腿。2010年，我国银行卡消费额已占社会消费品零售总额的三成多，网民数量已逾4.57亿，而长期封闭发展的铁路系统，直到次年才实现刷银行卡购票、网络购票。

　　此外，既是运动员又是裁判员的监管体制，还导致铁路系统权力寻租空间大、安全生产隐患多等弊病难以遏制。

　　为了破除弊病，中国铁路也曾数次高举改革大旗。从上世纪80年代的简政放权“大包干”、90年代的“资产经营责任制”，到本世纪的网运分离、主辅分离、撤销铁路分局……这些改革无一不是轰轰烈烈开场，却无疾而终。归其原因，正是政企不分的制度障碍。

　　“事实证明，以建设代替改革的路径是行不通的，在旧体制内修修补补的革新无法适应经济社会的发展需求。政企分开，实行彻底的改革，是中国铁路发展的必然。”北京交通大学交通运输学院教授纪嘉伦表示，去年铁路公、检、法的顺利剥离，为此轮改革创造了有利条件，而撤销铁道部则让此轮改革能更加顺利地推进。

　　“过去的改革往往停留在铁路内部，没有顶层设计，因此‘下动上不动，动了也白动；下改上不改，还得改回来’。此次改革，首先撤销铁道部，从政企分开入手，实际上是重划了政府与企业的边界，扫清了铁路改革的制度性障碍。”刘斌说。

　　允许过渡、谨防倒退——

　　政企分开一定要有具体措施，切勿让“换牌子”成了“摆样子”

　　政企分开，仅仅是铁路改革的第一步，却无比重要。

　　在刘斌看来，中国铁路改革大致应分三个层次。第一层，政企分开，理顺铁路与国家的关系；第二层，打破垄断，理顺铁路行业内部关系；第三层，建立现代企业制度，理顺铁路与承运人之间的关系，也就包括公众关心的票价、服务等问题。“第一层是改革的基础。没有第一层改革，其它改革都无法推进，而第二、三层改革能否成功，也依赖于第一层改革是否彻底。”

　　然而，政企分开也绝非易事。铁路现有资产价值几何，如何评估？铁道部巨额债务由谁埋单，怎么偿还？如何在过渡期维持铁路建设与运营的稳定？旧机构人员如何安置，新企业机构如何调整？一系列具体问题亟待破解，但详细方案尚未出台。“‘政企分开’虽然只有四个字，背后却是一大摊子事，很难一蹴而就。”纪嘉伦说。

　　以保持铁路稳定为例。一方面，铁路经营仍面临很多困难，新线路的偿债压力很重，但铁路运输秩序与安全却不能有丝毫懈怠。另一方面，“十一五”期间，铁路在政企不分的模式下搞了一轮快速发展。而此次改革打破了传统的部省合作模式，即以少量投资、大量负债、铁道部统管、银行借贷的投融资模式。特别是撤并铁道部后，这种投融资模式的基础瓦解了，而今年全国铁路需要安排的固定资产投资高达6500亿元。在新模式没有建立前，钱从哪里来，大量在建项目如何继续完成，就成了棘手难题。

　　更大的挑战还来自新组建的铁路总公司。牌子换了，人马未改，机构未调。让坐惯了办公室的人去闯市场，不容易。

　　“这和国企改革是一个道理，只不过铁路比其他行业晚了20年。”刘斌说，鉴于目前国家铁路的市场化程度还很弱，应该允许改革有一个过渡期，让政府扶上马，送一程。

　　正因如此，此次改革方案提出，在历史债务问题没有解决前，国家对中国铁路总公司暂不征收国有资产收益。同时，中国铁路总公司组建后，继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行，继续明确铁路建设债券为政府支持债券。对企业设立和重组改制过程中涉及的各项税费政策，按国家规定执行，不增加铁路改革成本。

　　此外，政企分开、不再保留铁道部，并不意味着政府监管的缺位。新组建的国家铁路局应尽快建立安全生产、标准执行、关联交易、企业申诉等一系列行业督导机制，培育公平的市场竞争环境。

　　对于享受财政补贴的公益性线路与运输，政府机构也应出台认证细则。除《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》中提到的，学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路，铁路还有许多经营性运输与公益性运输混淆不清的地方。例如煤炭运输应是盈利的经营性运输，但电煤又常常被划入“不惜代价保民生”的“抢运”；又如每年春运期间铁路实行停货保客，原本正常的普通客运就又带有了公益运输的色彩。今后，类似这样的运输要不要补贴，怎么补贴，要有相应的评估机制，以保证政府在提供公共运输服务上，既不赖账，也不乱花钱，并防止财政的挤出效应。

　　“政企分开的技术性工作很多，改革的难度只会越来越高，因此一定要有具体措施和考核标准。否则换牌子就成了摆样子，我们会再次错失改革良机。”纪嘉伦说。

　　打破垄断，引入竞争——

　　改革的目标是市场化，核心在于提高铁路造血能力，改变行业经济前景

　　3月17日，北京复兴路10号，中国铁路总公司挂牌。

　　3月18日，国务院常务会议讨论通过国家铁路局主要职责、内设机构、人员编制“三定”规定。

　　尽管政企分开的具体措施密集出台，但铁路市场观望情绪依旧浓烈。一位常年与铁路打交道的民营企业老板坦言，“铁道部虽然没了，可是投资计划、建设管理、运输计划、调度指挥这些核心资源都留在铁路总公司里。人还是那些人，权还是那些权，还是绝对垄断。民间资本与铁路依然很难接轨，铁路行业的发展前景依然不容乐观。”

　　在纪嘉伦看来，铁路改革的目标是让铁路拥有自我造血功能，那么政企分开后，打破垄断，让市场发挥作用已势在必行。

　　面对铁板一块的“铁老大”，市场早已用脚投票。数据显示，尽管“十一五”期间，铁路迈入历史上建设规模最大、投资金额最高、运营里程增加最快的时期，但是铁路的综合竞争力却不升反降。2012年，铁路货运周转量在全社会货运周转量中的比重已从1991年39.2%下降到16.8%，客运周转量从1991年的45.77%下降到了29.41%。

　　“行政权力维持了铁路的垄断地位，破坏了公平竞争的市场环境。政企分开后，一定要打破铁路垄断，建立社会资本能参与的公平竞争、共同发展的市场规则。”刘斌说。

　　回眸世界铁路188年的发展历程，铁路市场几乎都经历了由竞争到垄断，再由垄断到竞争的演变过程。上世纪90年代末，日本铁路实现客货分离，完成股份制改造，由每年需要政府补贴55亿美元变为上缴利税30亿美元。2000年，欧洲铁路联盟各国已实现“网运分离”，即铁路基础设施管理由政府完成，运输服务由铁路公司按商业化原则自主经营、自负盈亏。此外，阿根廷的特许经营与委托经营模式、美国的资产租赁经营模式，都在打破垄断经营后，盘活了铁路资产，扭转了亏损局面。

　　“尽管各国铁路管理体制的改革模式不尽相同，但核心原则都是打破垄断，放开路权。”在刘斌看来，铁路行业并非规模经济导致的天然垄断。在中国，效益最好的铁路恰恰是朔黄铁路、大秦铁路这样的铁路单线，仅250多公里的金华至温州铁路，目前的年利润都在2亿元。而路权开放原则是与铁路相伴而生的。

　　早在1825年世界上第一条铁路开通之际，英国国会就颁布了“关于斯托克顿—达灵顿铁路法案”，规定铁路线路要像运河、道路一样，对所有公司开放。尽管其它公司没有路线的产权，但只要得到运输许可并向铁路公司支付费用，就可以从事运输经营活动。这一原则在世界铁路范围内依然普遍适用，更促进了欧洲各国互联互通与高铁的繁荣发展。

　　“活水才能养鱼。打破垄断，引入竞争，才能提高行业竞争力，改善其经济前景，这也是铁路改革的核心内容与目标。至于是实行网运分离，还是组建区域公司，或是干支线拆分，只要市场机制发挥作用，它会为我们找到最合适中国的铁路运营模式。”刘斌说。(记者 陆娅楠)

　　路，还长着呢

　　用“又爱又恨”来形容我们对中国铁路的感情，可能不算过分。

　　中国以占世界铁路1/8的营业里程，完成了世界铁路1/4的工作量，成绩还真不小！近些年，高铁建设突飞猛进，方方面面取得的成就，还真让人自豪！但是，铁路让人诟病之处也真不少。从一票难求，到排斥民资，从服务质量不佳，到滋生腐败寻租……一段时期里，每每说到铁路弊端，“政企不分”这个根子便被刨出。

　　在对铁路改革的千呼万唤中，党中央、国务院终于手起刀落，一举切分了政与企，撤消铁道部，成立了铁路总公司和铁路总局。这关键的一步，结束了铁路改革多年来雷声大、雨点小的局面，迈得坚决果断！

　　但是，铁路改革开局之后还有很多难题，每一个都需要科学设计改革方案，每一个都呼唤细心操作改革动作。比如说人的问题，铁道部下属18个路局及三个专业公司号称200万员工，何去何从、如何转型等，只要牵扯到人的待遇和前途问题，就决不是简简单单发几个文件就能搞定的事。再如债务的问题，也是铁路改革面临的重大挑战。经过前些年跨越式的发展，铁道部的负债达到2.66万亿元，资产负债率61.81%。如此高的债务由谁背负、如何偿还以及债务化解过程会不会拖累经济发展的大局等，更是需要智慧、需要实力、需要时间来消化解决的问题。

　　铁路还有一个特殊之处，就是还肩负着一部分公益性的责任，只要想想春运，想想救灾，我们就能明白。所以，铁路的行业特点决定了铁路改革必须要保持职工队伍和管理工作的稳定，一旦出现问题并殃及铁路安全，后果不堪想象。同时，铁路的行业特点也决定了铁路改革的目标不是单一的，既要满足经济运行的需求，也要满足老百姓更好、更舒服的出行愿望，还要满足企业得到应有的经济回报的愿望。能不能一一满足这些目标，毫无疑问需要时间和空间。

　　新组建的铁路总公司已经挂牌，据工程院院士王梦恕估计，这个公司的资产总计在20万亿以上，相当于5—6个中石油，或10个国家电网[微博]。从个头上看，毫无疑问是超级央企。经历过国企改革历史的人都知道，从放权让利，到承包经营责任制，再到建立现代企业制度，改革的路走得很不容易，伴随着很多阵痛。可以想象，除了诸如钱从哪里来、人往哪里去以及国有资产是否会流失等问题外，这个航空母舰级的央企，在改革中肯定还会遇到其他未知的挑战。当然，这挑战也包括反对改革的人以及既得利益集团对改革的干扰。所以说，铁路改革的路还长着呢！

　　引入竞争、提高效率，曾经是许多国家铁路改革的目标。这些改革经验不少，教训更多。从上世纪80年代开始，中国铁路曾经酝酿过三次改革，但都不了了之。长时期徘徊在发展和改革之间，铁路改革的道路越来越艰难。这一次，党中央、国务院以壮士断腕的方式迈出了铁路政企分开的第一步，决心和勇气可圈可点。开弓没有回头箭，铁路改革已经上路，而且，路再长，也会走下去。(阿朱)