8月5日将是《中华人民共和国预算法修正案（草案）（二次审议稿）》(下称“《预算法》二审稿”)截止公开征求意见的日子。 持续多年的《预算法》修改终于走到了公众参与阶段，这是这部被誉为经济领域“亚宪法”的法律自1995年以来的首次修订。

　　《预算法》二审稿第四十条引起了公众的关注，该条：“将现行《预算法》第四十六条改为第五十一条，修改为：“有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称“国库”）和依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠。”

　　同时，第四十条还规定：财政专户是指对法律、行政法规和国务院规定的特定专用资金设立的专户。财政专户纳入国库单一账户体系管理。国务院财政部门应当将财政专户收支情况纳入信息管理系统，并与国库实现信息共享。

　　《预算法》二审稿将财政专户合法化，形成了事实上的“第二国库”。日前，南京大学商学院副院长裴平接受《证券市场周刊》专访时强调，财政专户存在有诱发腐败的可能，不宜写入《预算法》，此举是制度体系上的倒退。

　　财政专户已成“第二国库”

　　《证券市场周刊》：目前全国财政专户数量众多，金额较大，成为事实上的“第二国库”。在法律没有明确之前，财政专户是如何形成的？

　　裴平：财政专户起源于预算外专户。新中国成立之初，中国实行的是统收统支型财政管理体制，其主要特征是中央财政拥有全部财政资金管理权限。

　　1958年，为了调动地方的积极性，国家开始将预算内的部分收入放到预算外管理。随着预算外资金的产生，为了摆放和管理这部分资金，开始设立财政专户。

　　改革开放后，由于财政粗放式管理，各地将预算内转为预算外资金的现象不断蔓延，预算外资金规模也迅速膨胀，各种名目的财政专户也应运而生，财政专户设置和管理出现较为混乱的局面。

　　为此，国务院于1986年出台《关于加强预算外资金管理的通知》（国发〔1986〕44号），要求实行“计划管理，财政审批，专户储存，银行监督”的管理办法，切实加强预算外资金的管理。此后，随着中国经济体制改革的不断深入，预算外收支种类日益增多，开设财政专户的需求不断增加，而商业银行只有经济利益驱动，而没有行政监督功能，无法监督财政专户的收支，财政专户管理中的问题越来越突出。

　　《证券市场周刊》：随着中国经济的不断发展，财政专户越来越多，问题越来越突出，国家采取过哪些监管措施？

　　裴平：2010年，财政部下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预〔2010〕88号），明确要求，中央部门预算外收入全部上缴中央国库，支出通过一般预算或政府性基金预算安排。

　　但实际上，目前大量“财政专户”资金存放于国库之外，造成财政资金大量游离于监督体系，不利于预算资金的集中调度，不利于预算资金的安全、完整和公开透明，不利于人大、审计加强预算监督。这既放大了政府部门的自由度，又不符合改革的方向和原则。 本次《预算法》修订的目标之一，是为了解决“预算内、外两个体系、两种管理模式”的问题，预算内、外统一管理后，“财政专户”也就没有存在的理由。如果财政需要分账户进行核算，可以也应当在国库单一账户下设立分户，以确保国库资金安全可控。 财政专户易诱发腐败

　　《证券市场周刊》： 你认为财政专户问题是该取消，还是该写入《预算法》使之合法化？

　　裴平：现行《预算法》及《国家金库条例》规定，国家的一切预算收入应全部缴入国库，没有财政专户的概念。而本次《预算法》修改稿写入了财政专户的概念，将财政专户合法化，没有理顺财政专户和国库单一账户的关系，而是将国库单一账户、财政专户共同构成了所谓的国库单一账户体系，这是《预算法》修订的倒退，是合法化了本不应该合法的内容。

　　财政专户和国库单一账户体系是中国国库集中收付制度改革试点过渡时期的阶段性产物，尽管事实上可能还将存在一段时间，但它不符合国务院批准的“以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的改革方向，不利于政府预算资金的集中、高效、安全管理，实践中通过财政专户等方式而引致的腐败案件时有发生。因此，“财政专户”和“国库单一账户体系”不但不能在法律中固化，还应随着公共财政改革的深入逐步取消。

　　《证券市场周刊》：现实中财政专户设在商业银行，巨额的财政资金随意出入商业银行领域，是否会冲击资金市场价格形成机制？这样是否会为贪腐官员的寻租行为留出了空间？

　　裴平：财政专户开设在商业银行，容易引发不正当竞争，诱发腐败现象。 商业银行以追求利润最大化为目标，吸收存款是其主要业务之一，而财政资金数额大、稳定性强，几乎每家商业银行都将其作为重要的存款资源。

　　商业银行以各种形式“营销”，从而导致大量财政资金分散于各类财政专户中。由于政府利益与商业利益交织，资金在各家商业银行之间搬来搬去，既不利于商业银行资金的稳定，也会干扰金融秩序的稳定。

　　目前，财政专户在哪家商业银行开户由地方财政部门自行决定，这在一定程度上提供了寻租的空间，迫使各金融机构不得不采取非正当的竞争手段，去争取财政专户的开设和资金的存储，必然助长财政资金管理上的“权力寻租”，财政专户已经成为腐败的重要源头之一。如江苏省财政厅原副厅长张美芳贪污案等，均与财政专户直接有关（详见表）。

　　财政专户的管理与监督

　　《证券市场周刊》：现在的财政专户的监管制度是一个什么样的情况？

　　裴平：监管管理制度不配套，多数财政专户没有相应的财务核算和监督办法。各专项资金管理部门在制定资金管理办法时，都强调要专户存储、专款专用，但如何进行财务核算、资金的支出程序和方法、资金的使用和管理，以及如何对资金的使用进行监督，都没有相应明确的规定，而且管理办法的可操作性不强。

　　《证券市场周刊》：若对于财政专户的管理不善，会对宏观政策产生哪些影响？

　　裴平：财政专户管理不规范，会影响货币政策的实施效果。在金融机构的财政存款可以等同于人民银行的基础货币，对中央银行实施货币政策，进行宏观调控具有重要影响。

　　目前，大量财政专户存款游离于财政存款缴存体系之外，不利于对全社会流动性的监控与管理。同时，财政专户内的巨额财政资金不受管束地出入商业银行业务领域，会冲击资金市场价格形成机制，扰乱金融秩序，也不利于中央银行对金融的宏观调控。

　　《证券市场周刊》：国际上其他国家，是财政专户并入国库单一账户体系管理制度，还是国库单一账户制度？

　　裴平：国际经验表明，市场经济国家普遍实行国库集中收付制度（也称国库单一账户制度）。

　　中国因为预算外收入的存在，在过渡期实施了国库单一账户体系制度。 在国库单一账户制度下，财政收支没有任何中间环节，财政资金使用和管理的透明度最大，效率最高，成本最小。而国库单一账户体系制度无疑因为财政专户的存在，增加了周转环节和管理成本，也为贪污腐败等职务犯罪提供了便利。

　　《证券市场周刊》：按你所说，财政专户根本没有必要合法化，那现在的实际情况是否适合完全取消财政专户呢？

　　裴平：近几年来，财政部门建立了国库机构和政府收支管理信息系统，人民银行也建立了覆盖全国的国库组织体系、完善的国库业务处理系统和功能强大的现代化支付清算系统，完全能够满足“两点一线”的国库单一账户制度和财政资金划拨收付的实际需要，财政专户已丧失存在的基础，且无继续保留的必要性。 总之，财政专户应予撤销，更不宜写入《预算法》。

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