北大副教授许云霄：需要尽快完善政府会计体系

　　全国人民乃至世界瞩目的一年一度的中国“两会”分别于3月3日和3月5日在北京隆重开幕。北大经济学院自2014年开始，推出“‘两会’专家学者笔谈”，畅谈改革，分享智慧，引起社会的广泛关注。今年的“专家笔谈”也将在“两会”期间如期与广大读者见面。

　　许云霄：当前政府会计体系的完善有利于各级政府决算报告和政府财务报告的顺利编制

　　（作者系北京大学经济学院副教授）

　　我国政府会计报告总体目标，一是要反映政府履行受托责任情况，二是要反映有助于决策的信息，具体包括三个方面：提供有助于了解和评价政府预算执行情况的信息；提供有助于了解和评价政府财务状况的信息；提供有助于评价政府服务成本和成果的信息。目前最新版本的《财政总预算会计制度》于2015年10月10日修订发布，自2016年1月1日起实施。本次修订是上一轮改革的延续，与原《制度》相比，新《制度》有很多变化，但由于本次修订在《基本准则》出台之前已经完成，因此没有完全考虑和参考《基本准则》的有关要求，与《基本准则》的有关要求仍有一定的差距，预计将于2018年后再修订完善。在《政府会计准则——基本准则》预算会计和财务会计的双核算体系下，政府会计报告由政府决算报告和政府会计财务报告两部分构成。

　　（一） 政府决算报告

　　根据《基本准则》第四十八条的定义，政府决算报告是综合反映政府会计主体年度预算收支执行结果的文件。政府决算报告应当包括决算报表和其他应当在决算报告中反映的相关信息和资料。它以收付实现制会计核算为基础，主要满足预算管理和监督的需要。

　　政府决算报告的编制步骤主要包括：年终清理结算、年终结账、生成本期报表并进行调整。其中，年中清理结算包括清理预算收支、领拨经费、上缴下拨款项、清理各项收支、清理往来款项、清查货币资金和财产物资等；年终结账包括年终转账、结清旧账、记入新账等；生成本期报表并进行调整包括预算收入支出表、预算结转结余变动表、财政拨款收入支出表等。

　　（二）政府财务报告

　　根据《基本准则》第四十九条和第五十条的定义，政府财务报告是反映政府会计主体某一特定日期的财务状况和某一会计期间的运行情况和现金流量等信息的文件。政府财务报告应当包括财务报表和其他应当在财务报告中披露的相关信息和资料。政府财务报告包括政府综合财务报告和政府部门财务报告。政府综合财务报告是指由政府财政部门编制的，反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的报告。政府部门财务报告是指政府各部门、各单位按规定编制的财务报告。它以权责发生制会计核算为基础，反映各级政府、各单位整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的报告，为宏观经济管理与决策服务。

　　政府财务会计报告的编制过程可以概括为三大步骤，依次为：编制的基础工作、编制单位财务会计报告、逐级向上合并形成部门财务报告和综合财务报告。编制的基础工作包括：清产核资、历史数据处理、规范建账、建立信息系统等；编制单位财务会计报告步骤如下：对原始报表重复部分进行剔除处理、将原报表项目填入汇总工作表、编制抵销调整分录、计算净资产数额和试算、添加其他非财务信息、形成单位完整的财务报告；最后一步是将各单位形成的财务报告逐级向上合并形成最终的政府综合财务报告。

　　（三）政府会计报告的应用

　　经济分析是政府会计报告的一项重要的应用。政府财政经济分析以政府综合财务报表为依据，结合宏观经济形势，分析政府财务状况、运行情况，以及财政中长期可持续性等，主要包括以下内容：政府财务状况分析、政府运行情况分析、财政中长期可持续性分析。

　　财务状况分析主要是基于资产负债表。资产方面，重点分析政府资产的构成及分布，对于货币资金、长期投资、政府储备资产、公共基础设施、保障性住房等重要项目，分析各项目比重、变化趋势以及对于政府偿债能力和公共服务能力的影响。负债方面，重点分析政府负债规模、结构以及变化趋势。通过政府资产负债率、现金比率、流动比率等指标，分析政府当期及未来中长期财务风险及可控程度，需要采取的措施等。

　　运行状况分析主要是基于收入费用表。收入方面，重点分析政府收入规模、结构及来源分布、重点收入项目的比重及变化趋势，特别是宏观经济运行、相关行业发展、税收政策、非税收入政策等对政府收入变动的影响。费用方面，重点按照经济分类分析政府费用规模及构成，特别是政府投融资情况对政府费用变动的影响。运用政府收入费用率、税收收入比重等指标，分析政府财政财务运行质量和效率。

　　中长期可持续性分析主要是基于当前政府财政财务状况和运行情况趋势未来的预测。它结合本地区经济形势、重点产业发展趋势、财政体制、财税政策、社会保障政策等，全面分析政府未来中长期收入支出变化趋势、预测财政收支缺口以及相关负债占GDP比重等。

　　（四）当前亟待解决的问题

　　我国目前的政府会计标准体系建立尚处在初级阶段，与发达国家成熟的政府会计体系仍然存在较大差距。具体而言，当前需要尽快完善政府会计体系。

　　第一，加快完成政府会计标准体系的全体系更新，建立统一管理部门。应当尽快完成全标准体系的重新制定和更新，形成高度统一和内在一致的政府会计标准体系。同时，建立统一的标准体系制定委员会，使政府会计的改革保持步调和理念的一致性。

　　第二，加强政府会计核算的信息化程度和财务人才队伍的建设，逐步改善核算精确度。随着改革的不断推进和核算技术手段的提升，应当逐步修订具体准则，完善各项具体内容的核算，提高核算精度要求，同时提高信息化水平，完善基础数据库。此外，在人才队伍建设方面，应加强培训，提高财务人员业务知识水平。

　　第三，不断提升政府会计成本和分析评价功能。研究推行并建立政府成本会计、政府财务报告分析和评价应用体系，使政府会计核算和报告最终服务于政府的成本管理和绩效评价，促进政府的成本管理工作和运营绩效。

　　最后，政府会计信息质量还高度依赖其制度环境。政府会计标准的相对独立，并不意味着只要建立了独立的政府会计标准体系，就能够自动实现政府会计目标。相反，政府会计目标的实现，有赖于系统完整、功能齐备的政府治理结构的完善，包括绩效评价制度、内部控制制度、外部审计制度、总会计师制度以及保证政府行为公益性的其他各种制度（如定价监管、投资监管制度等）。政府会计目标的实现与职能的发挥不仅要取决于整个会计系统的良好运行，还取决于上述配套制度的有机高效运行。同时，科学统一的会计标准体系，是政府完善财务管理制度和实施有效外部审计的关键因素。因此，政府会计信息质量不仅取决于高质量的政府会计准则，而且还取决于高效的政府治理结构和激励相容的财务报告机制。在政府会计改革过程中应当加强舆论宣传与会计知识普及工作，为政府会计改革营造良好的氛围，促进政府会计配套机制的完善，优化报告激励。