北大副教授陈凯：推进长期护理保险的两个要点

　　全国人民乃至世界瞩目的一年一度的中国“两会”分别于3月3日和3月5日在北京隆重开幕。北大经济学院自2014年开始，推出“‘两会’专家学者笔谈”，畅谈改革，分享智慧，引起社会的广泛关注。今年的“专家笔谈”也将在“两会”期间如期与广大读者见面。

　　陈凯：推进长期护理保险必须强调两个要点

　　（作者系北京大学经济学院副教授）

　　2016年6月人力资源和社会保障部发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，决定在全国部分城市开展长期护理保险（Long Term Care Insurance， LTC Insurance）试点，力争在“十三五”期间能够构建起长期护理保险制度的政策框架。的确，我国人口老龄化问题的加剧和家庭小型化的进程使得人们生活方式和传统家庭养老模式在逐步改变。随之而来的是家庭护理费用的增加，以及护理人员需求的增加。尤其是在我国“未富先老”和社会保障制度不完善的大背景下，如何解决老龄人口的长期护理问题至关重要。

　　从其他国家的发展经验来看，长期护理是一个普遍存在的问题。各个国家根据自己国情的不同都会采用不同的解决方案，其中长期护理保险是一些国家采用的措施之一。虽然在覆盖群体、筹资标准和待遇水平上有所不同，但不同制度的核心都是利用保险的方式来解决长期护理所产生的费用问题。例如，日本是一个老龄化问题非常严重的国家。从上世纪70年代开始，日本就已经进入了老龄化社会。由于失能老人数量的增加和家庭少子化程度的加剧，使得日本家庭的老年人口独居比例加大，老年人的护理问题日渐严重。日本最初将长期护理费用纳入到了医疗保险体系中，但高额的护理费用和较长的护理时间严重浪费了有限的医疗资源。为了解决护理费用的问题，日本政府在1994年提出建立一个新的独立的社会保险制度——长期护理保险制度。这一制度覆盖了日本所有65岁以上老年人和40岁至64岁参加了医疗保险的人群，其保险待遇支付则是采用为需要长期护理的参保人提供护理服务的形式，绝大部分的护理费用通过保险预算进行支付。这种长期护理保险制度为日本的老年人提供了长期护理服务，并通过一系列的改革得到了大多人的认同。当然日本的国情与我国略有不同，其制度设计经验只能作为参考。

　　从去年开始，上海、广州、青岛等15个城市被列入了长期护理保险的首批试点范围，其中一些城市已经开始实施了长期护理保险制度，积攒了一定的经验。但目前运行时间尚短，成效很难评估。但个人认为未来我国长期护理保险发展必须强调两个重点：

　　一、政府需要在长期护理保险中扮演好自己的角色。从国际经验来看，部分国家建立了由国家主导的强制性护理保险制度，而另外一些国家则交由商业保险公司进行市场化运营，这两者各有利弊。通过商业保险公司运营可以利用其较强的专业能力和管理能力，为被保险人提供更专业的经办服务和护理服务。同时，商业保险公司的资金实力较为雄厚，在产品类型设计上也会更丰富，从而可以满足更多样化的护理服务需求。这些都是商业保险公司运营带来的优势，但是也要注意到商业保险公司逐利性的特点。在我国并不完善的社会保障体系下，绝对不能简简单单地依赖商业保险公司来推动长期护理保险的发展。政府一定要在其中找准自己的定位，并发挥重要作用。长期护理保险的核心是要为大多数的人提供社会化和职业化的护理服务，并且需要尽可能的保障社会整体的公平性。这就使得长期护理保险不同于一般的商业保险，甚至一些社会保险。一般的保险中“保险人”和“被保险人”是仅有的两个角色，而长期护理保险中除了这两个角色外，护理服务机构、护理等级评估机构、护理资金管理机构等都扮演了非常重要的角色，不可或缺。没有优秀的护理服务、公正的护理等级评估、良好的资金管理，长期护理保险制度是不可能长期可持续发展的。而政府的作用就应该是建立规则，将长期护理保险制度所涉及的各个方面串联起来，明确自身引导者、协调者、监督者和支持者的定位。在对长期护理保险进行宏观调控的同时，给予一定的政策支持及财政支持，来推动长期护理保险的发展。当然，商业保险公司也需要发挥自己专业性的特点，设计好产品，管理好资金，并提供优质的长期护理服务。

　　二、要完善我国的长期护理保障制度。这里需要特别强调的是长期护理保险只是一个单一的产品，是解决我国人口老龄化后所产生的一系列问题的手段之一。而更重要的是如何完善我国整体的长期护理保障制度。我国目前大部分地区的社会保险中不覆盖护理保障的项目，一些城市从去年或今年开始试点，但尚未建立一套独立完整的社会护理保障体系。我国目前社区和机构所提供的长期护理服务严重不足，相对于我国庞大的人口基数和日渐提高的老龄人口比例，这一问题显得更加严峻。因此，需要尽快增加我国长期护理服务的数量并提高质量。只有以一套完善的长期护理保障制度作为基础，才能让长期护理保险有用武之地。另外，由于我国的家庭观念根深蒂固，未来我国老年护理趋势将会以家庭养老为主，社区养老辅助，机构养老补充的方式发展。因此，在构建我国的长期护理保障体系时，要鼓励采用家庭护理，将机构护理作为次选，甚至是最后的选择。这样既符合我国的实际国情和居民的养老习惯，也可以减轻机构护理的压力，增加机构护理的效率，避免资源浪费。

　　总之，我国的长期护理保险制度试点已经迈出了第一步，这是一个好的开始。但这对我国而言毕竟是一个新生事物，加之我国的经济环境和人口环境都比较特殊，不能简单盲从先进国家的发展经验。因此，如何根据我国的国情做好长期护理保险的顶层设计，完善长期保障体系；如何进一步发展长期护理保险制度并保证其可持续性才是关键，这都需要在实践中不断地进行探索。