融资平台管理：长期保持清醒头脑和审慎政策

　　中国银监会日前下发文件，要求各商业银行控制地方平台贷款总量，今年不得新增融资平台贷款规模。

　　这份名为《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》(下称“指导意见”)明确，2013年，各银行业金融机构要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的总体原则，以控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责为重点，继续推进地方政府融资平台贷款风险管控。2013年5月3日，本刊记者专访了交通银行首席经济学家连平，就新政下地方政府融资平台的趋势及风险问题进行了详细的解读。

　　记者：您如何看这个新规出台的时机？

　　连平：银监会面对新的情况出台新规，一方面是从平台本身的风险状况考虑。当前处在还款高峰期，地方融资平台风险虽说状态平稳但并没有明显缓解。另一方面地方政府在换届后，又有了新的投资冲动，产生了新的融资需求。可以说老的问题尚没有得到明显缓解，新的问题又开始积累。虽然从去年到今年，信贷余额增速略有下降，但平台主体(机关、事业、企业三类法人)非信贷融资规模明显增加。面对这样的新情况、新问题，银监会出台了具有针对性的指导意见。

　　记者：如何解读该指导意见？

　　连平：指导意见的主要内容包括四个方面。一是严格控制平台信贷融资增长。规定融资平台新发放贷款必须满足一系列条件，主要包括现金流全覆盖、抵押担保符合现行规定、需要偿还的债务已纳入地方财政预算以及资产负债率低于80%，并规定今年平台贷款余额不增长。二是缓释存量风险。通过“及时收贷、收回再贷、据实定贷、引资还贷、只收不贷”等方式，逐步缓释存量平台贷款风险。三是隔离风险。针对非信贷融资明显发展的情况，要求各银行和各级监管机构建立包括银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划、理财产品等在内的全口径融资平台负债统计制度，各银行审慎持有融资平台债券。四是分类管理和审慎退出。在平台贷款余额中，有一部分状态是不错的，比如资产负债率比较低，小于70%；债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖；融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源等等。9万多亿融资平台信贷余额中，这部分不会超过四分之一。退出融资平台后，一方面有利于其持续独立发展，另一方面也有助于监管机构和银行将注意力集中到其他的四分之三的平台信贷风险管理上去。指导意见还规定了严格的退出条件和程序。

　　记者：您认为当前地方融资平台存在的风险主要表现在哪些方面？

　　连平：主要表现在四个方面。一是在现有的平台中，地市级以下的融资平台(县或县以下)偿债能力较弱。尤其是中西部地区，一方面经济结构单一，收入来源有限。另一方面，国家调控房地产，未来三四线城市房价有可能会有一定程度的回落，地方政府财政收入增长有限，从而可能发生偿债困难。

　　二是县级以下的新的地方融资平台有发展的苗头。在新型城镇化发展趋势下，某些地方为了获得更多的融资，借着新型城镇化名头，包括县级以下开发区、镇等也在想方设法通过建立这种平台来扩大融资。但由于较低层级政府的管理水平低，经济基础弱，收入来源少，风险相对较大。将来如果自己不能偿还，势必要上一级政府代偿，这样可能会对某个地区(剩或地区、县)本已不小的偿债负担带来新的压力，增加这一地区的平台债务违约风险。

　　三是目前存量平台中有一部分融资主体，其资产负债率在明显上升，有的已达到80%以上。一方面偿债压力增大，另一方面经济增长速度放缓、房价地价难以大幅上升，可用还债的财政收入增长有限，从而引发违约风险。

　　四是非信贷融资方式迅速发展。去年以来，如城投债、信托计划、短期融资券、中期票据等快速增长。相对于商业银行来说，实施非信贷融资的非银行机构规模相对较小，大多数机构的发展刚刚起步，风险管理能力相对银行要弱，非信贷融资过快发展有可能使风险快速累积并向银行机构转移。

　　记者：造成上述风险的原因主要有哪些？

　　连平：首先，地方政府具有过高并不受节制的融资需求。一方面，中国的地方政府是个较为特殊的经济主体，承担了不小的发展经济的责任，需要用钱的地方越来越多，而地方政府的财政收入却与此不相匹配，以至于中央政府财政收入中转移给地方的比例越来越大，同时地方政府又没有成熟完善的举债机制，平台也就应运而生了。另一方面，地方政府有很高的发展经济的积极性。因为为官要有政绩，而GDP增长是政绩的最重要指标，投资则是拉动GDP最快最有效的手段，于是投资就有比较大的冲动，往往会产生非常大的融资需求。尤为重要的是，这种不断增大的融资需求却不受节制。中央政府不管，地方人大无权管，社会舆论管不了。

　　其次，地方政府有很强的融资能力。地方政府既拥有资源也拥有权力，比如土地资源，在我国城镇化长期发展过程中始终是个稀缺资源，基本掌握在地方政府手中。加上行政管理权，地方政府在融资方面是一个强者，这样使得地方政府融资平台有了快速发展的便利。由于需求方强大，政策只要一放松，如2009年政策宽松，金融机构愿意放款，地方融资平台债务就容易迅速增长，有的则已超过其偿债能力。目前70%以上的融资平台现金流不能全覆盖，有些平台贷款还款资金难以落到实处，至少是短期超出其偿还能力融资的具体表现之一。

　　再者，地方政府和金融业是以互相依存为主的关系。地方政府手中有权，更有大量各类资产，信用相对较高，政府借钱不还的可能性较小，金融机构往往希望跟地方政府搞好关系，获得好项目。也有些银行由于种种原因，不顾风险，过度投入政府主导的项目，积累了风险。从地方政府来看，发展经济光靠财政是不够的，需要依靠融资；过去主要依靠银行业，现在眼界拓宽了。去年以来，许多地方政府从银行以外获得新的融资，在存量平台风险没有明显缓释的情况下，债务又有了新的累积。

　　除去以上所述，某些阶段金融信贷政策过于宽松，政府管理粗放以及商业银行追求资产扩张等也都是融资平台迅速发展成为一个较大问题的重要原因。

　　记者：对于如何更好地规避风险，您有什么建议？

　　连平：第一，对融资平台要长期保持清醒的头脑和稳健的政策。2009年，9万多亿新增信贷有相当一部分放到了地方融资平台上。以至于使融资平台长期存在却不是问题，而一朝成了个大问题。因此未来一定要保持清醒的头脑，始终要有稳健的政策。尤其是在新的城镇化发展和政府换届后的一段时期，应避免由于政策松动，导致平台规模再次迅速增大，以审慎的态度始终注意控制总量的增长。应清醒地认识到，如同欧盟财政问题是由其基本政治经济制度所造成的一样，融资平台在中国也有其深刻的制度背景，从而有着强大的持续的发展冲动，只要环境稍有改善就容易获得迅速发展。

　　在控制总量增长的前提上，未来风险逐步得到缓释后平台融资可以考虑有适当的增长。因为对于地方经济发展，融资平台担负着重要的职责，对整个国家的经济建设也是一个十分重要的方面。而地方政府主导经济发展短期内难以改变，特别是中西部发展，地方政府需要进行融资。随着经济发展，未来风险缓释了，总量占比小了，适当增加平台融资是合理的，但仍要控制增长速度。未来应保证平台信贷融资增长速度明显低于银行业信贷增长速度；同时平台融资规模增速也应低于社会融资总量的增速。从长远来看，整个金融资产总量是扩张的，几年后9.2万亿就不再是一个很大的数字。

　　第二，应不断提升平台贷款存量的质量，进一步缓释风险。最好的状态是现金流全覆盖，应进一步采取针对性措施，对平台贷款还款期限，抵押担保提出更高要求，促使另外三种类型的状态也逐步得到改善，未来其中部分也能达到退出条件。

　　第三，对平台方面的金融风险实施一体化管理。目前信贷余额约9.2万亿元，非信贷还在不断增加。银行发放的贷款本身就有一定的信用风险，银行同时又会购买城投债或中期票据等，这样又有了市场风险，非信贷融资出了问题也会连累到商业银行。将来只要地方融资平台出问题，信用风险和市场风险等会接踵而至。我认为整个风险应有统一的部门进行监测、统计、分析和预警，通过一体化的管理来观察和控制整个平台风险，避免各人自扫门前雪。

　　第四，不断提高地方融资平台的透明度。非信贷融资平台发展使得各融资主体的透明度提高更为迫切。只有高度透明，才能很好地分析风险状况。由社会各界参与监督，有利于更好地控制融资风险。

　　第五，控制低层级政府的融资行为。三四线城市房地产发展空间有限。然而地方政府手中有权，有资源，尽管低层级政府融资平台状况信用不好，也有可能从金融机构获得融资，有政府支持的企业往往有能力获得更多的融资。未来从总体上看，县级和镇级偿债能力是不乐观的，要严格加以控制，尤其不能轻易建立融资平台。虽然地方经济应给予支持，但主要支持的应是省级和地市级政府平台。

　　第六，注意加强对小银行平台贷款风险的管理，这主要是指城市商业银行和由地方政府主导的，小的商业银行组成的区域性银行。这种银行与地方政府关系十分密切，人事也由地方政府管理。这种状况往往会导致其超出自身能力向地方政府控制的平台发放贷款。未来平台若出问题，最有可能的是城市商业银行和区域性银行，对此应加以高度关注。

　　第七，尽快建立以省级政府为主的市场化和高度透明的地方政府发债机制，将地方政府债务管理完全纳入到地方财政预算体系之中；将政府预算行为与企业经营行为分开；政府举债经人大批准，以利多方监督。只有这样才有可能真正控制地方政府债务的过快增长。

　　记者：您如何看地方融资平台未来的发展趋势？

　　连平：三点看法。一是从短期看地方政府偿债有压力，短期还款高峰还没过。2013年、2014年将迎来还款高峰期。一方面银行信贷偿还压力没有减轻，另一方面非信贷债务却大量增加。目前经济增长速度放缓，特别是政府调控房地产，地方政府还款能力难以明显改善。

　　二是从中长期来看，如果审慎政策以一以贯之并推动相关改革，这个问题会逐步得到缓解。在不发生经济硬着陆、经济增速大幅下降(比如7%以下)，以及房地产市场急剧萎缩、房价暴跌的情况下，系统性风险是总体可控的。如果总量控制往了，经济总量不断增长，这个问题就不会是大问题。从占比来看，未来是会缩小的。去年底银行信贷平台贷款余额占到整个银行贷款总额13.8%，若近三年规模不再增加，三年后将有可能降到10%以下。在严格和创新管理下，未来地方融资平台信贷质量总体上会有所改善。风险得到一定程度的缓释，透明度也会提高。

　　三是地方政府总体平稳的财务状况和较强的潜在偿债能力，有助于避免平台形成系统性风险。地方政府拥有很多资源，除了土地，手中还有许多比较大的国有企业股份。即便将来卖地少了，还可以卖股票变现，这同时可以让更多的民营资本进入原本由国有企业控制的领域。总体来看，中国的地方政府财务资源相对于其它发展中国家来说要多得多，潜在偿债能力还是比较强的。这是避免融资平台问题酿成巨大金融危机的重要保障因素之一。事实上，当前存在着夸大地方政府财务问题的现象。在统计平台债务时较为全面，但在收入方面却疏忽了很多具有平台性质的公司的收入，从而缩小了平台整体的偿债能力。

　　(中国房地产业杂志2013年第五期)