杨孟著

　　财政部日前发布的各省份前三季度财政数据，凸显出一些地方非税收入快速膨胀的异常现象。

　　税收收入与非税收入都是政府依法组织的对纳税(费)人征收的政府性收入，两者间具有某种程度上的“替代”和“挤出”效应，也即政府组织非税收入的多寡，会影响到组织税收收入的多寡。从政府组织收入所产生的社会经济效应来考察，税收收入随着经济社会的不断发展而同步增长，用税收术语来说就是收入弹性原则。近期税收收入随着经济走势的适度下滑呈现出的下降趋势，反映的就是这个道理。而非税收入“逆市”快速膨胀的成因，笔者认为，主要在于非税收入膨胀的路径“黏性”效应与“刚性”效应。

　　有学者利用向量自回归模型(VAR)，以预算外支出作为政府非税收入的代理变量，对政府非税收入与经济增长的长期均衡关系作了实证分析，结论是，政府非税收入的使用对经济增长的长期影响为正。也就是说，在假定其他因素不变的条件下，政府长期组织非税收入行为的结果，会显著提高该地区的经济绩效。长期以来，在我国地方政府的绩效评价体系中，无论是其指标的选取，还是其权重的分配，一直都是偏重于以GDP等为核心的数量性指标，自然而然地，地方政府官员的职务升迁也就与GDP为核心的数量指标高度正相关了。

　　可见，非税收入“逆市”快速膨胀是其路径“黏性”和“刚性”效应综合作用和相互叠加放大的结果。也即是，非税收入与地区经济绩效和地区经济绩效与官员职务升迁存在高度的正相关关系，诱致了地方政府官员快速扩大非税收入规模的行为动机和倾向。

　　若再深入探究一下非税收入快速膨胀的形成机理，则至少有分税制不完善、“利益部门化”被部门权力“绑架”、财政政策性投融资机制的缺陷、现行法律法规规定形成制度惯性等几个方面。

　　1994年的分税制改革后，中央政府没有赋予地方政府一定的税政管理权，在财力不断上移和事权的不断下移的过程中，地方政府为了确保满足各项事业发展的财力需要，不得不选择采用了依靠公共权力通过非税收入来筹集资金的“平衡术”。在现实中，长期形成的“利益部门化”被部门权力“绑架”，有相当一部分非税收入的征收、使用和管理，均由部门“说了算”。在这种体制下，非税收入征收的多少与部门和个人的利益息息相关，为维持和扩大既得利益，不断强化部门权力势在必行。在国家重大工程建设项目投资中，上级政府往往将部分资金随同项目一并划拨给地方政府，相关配套资金则由地方政府“找米下锅”。为了使这些事关经济社会发展全局的重大项目尽快开工建设，就必须开辟新财源，筹措建设配套资金，这无疑为非税收入项目的设立形成倒逼机制。我国现行《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》、《教育法》等诸多法律法规，均规定了不少非税收入项目，这种由某些特定行业和专门领域法律法规来设定非税收入项目的状况，为地方政府巧立名目和“搭便车”收费形成制度惯性。

　　由此，对非税收入的治理，笔者提出以下几点想法。

　　首先，建立财力与事权相匹配的财政体制，赋予地方政府一定的税政管理权，逐步建立和完善地方税体系，切除地方政府对非税收入依赖的根源。同时，还应深化投融资体制改革，研究探索债券融资、资产证券化等政府融资方式，切断新设收费项目筹资的动机。

　　其次，研究制定《政府非税收人征收管理法》，完善政府非税收入管理法规制度体系，提高财税政策的有效性和宏观调控能力，规范政府收入行为，促进收费项目立项工作民主化、程序化和透明化，遏制非税收入项目名目繁多，政出多门，多头治理等问题。

　　另外，优化调整非税收入结构。对于某些具有税收性质的政府性基金和附加收入，实行“费改税”，归并到现有的税种之中或开设新的税种；对于不符合“费改税”要求，但有必要继续保留的收费项目，应纳入预算统一管理。

　　最后，规范非税收入征收行为。引入民主预算理念，在制度执行层面，细化征收标准，缩小弹性空间，公开征收信息，让征收过程在阳光下运行。(作者系中南大学PPLG研究中心研究员)