市场经济健康发展、央地财政关系调整、税制体系完善等，都需要推动房产税改革

　　当前，房产税再成焦点。正确认识房产税改革，必须立足于中国改革的大背景，着眼于社会主义市场经济制度的建构，而不能简单地否定或支持。

　　房产税改革的逻辑

　　对房屋征税，中外自古有之。例如，中国唐朝的间架税和宋朝的屋税，欧洲中世纪时的灶税、窗户税、烟囱税等，尽管名称各异，但在性质上都属于房产税范畴。如今，房产税已成为世界各国广为开征的一个重要税种，特别是在一些西方国家，房产税已成为地方政府收入的一个主要来源。

　　1950年1月，中国政务院公布了《全国税政实施要则》，规定全国统一征收房产税。此后，几经变迁，国务院于1986年出台了房产税暂行条例，规定房产税的征收范围限于城镇的经营性房屋，个人所有非营业用的房产免征房产税。因为在当时中国城镇住房大都属于国有、一个家庭很少拥有多套住房的情况下，对个人非营业用的房产开征房产税毫无意义。

　　近年来，随着经济的发展、住房制度的改革以及个人财富的积累，城镇居民房屋的产权、结构以及数量都发生了很大变化。特别是市场经济健康发展、中央与地方财政关系调整、税制体系完善等，都需要推动房产税改革。

　　从市场经济制度建设的角度而言，政府保护市场公平竞争和私人合法财产，是市场经济的内在逻辑。这一逻辑的另一面，就是对私人财产予以征税，旨在维持政府正常运转，为公共服务筹集资金。房产作为私人财产的重要组成部分，对其征税无可厚非。

　　有人以“已缴纳土地出让金”为由反对征税，这有失偏颇。土地出让金是政府凭借所有者身份，对使用权持有人收取的地租；房产税则是政府以社会管理者的身份，为提供管理和公共服务而收取的税款，两者在法理上并不矛盾。

　　有人以“土地私有是征收房产税的前提”为由反对征税，这也值得商榷。土地的所有权性质，并非是决定房产税开征与否的直接前提。房产税征收的内在依据是政府对建筑物所有权、土地使用权的保护，以及公共服务的供给。

　　市场经济必然带来收入分配和财产差距扩大。在房产领域采取必要的调节措施，防止差距过大，也是市场经济制度建设的必然要求。涉及个人住房的房产税这一调节手段缺位，恰是当前中国市场调节制度不完善的表现之一。

　　从房地产市场稳定发展的角度而言，在房产保有环节征收房产税，是一项必要的制度保障。对于多套房持有者来说，开征房产税会增加其持有成本，可能促使其将部分房产推向市场，增加市场房源供给，从而抑制部分投资投机需求，对房价产生一定影响。

　　因此，“房产税将推高房价”的观点，缺乏足够说服力。房产税的转嫁受市场供求状况影响较大，特别是保障房制度不断完善，挤压了税负转嫁的空间。

　　开征房产税，有利于稳定市场预期，消除非理性、不成熟的购房从众心理和从众行为，降低需求对房地产市场的非理性冲击。虽然房产税对房价直接的抑制作用不可高估，但其对房地产市场稳定发展的作用不可忽视。

　　从优化中央与地方财政分配关系、健全税制体系的角度而言，房产税改革同样承担了制度建设的重任。目前，中央与地方财政分配关系不合理，地方政府缺乏主体税种，地方财力普遍紧张，这些问题被各界广为诟病。开征房产税在一定程度上减少地方政府对土地财政的过度依赖，削弱地方政府推高地价的内在动力，促使其向服务型政府转变。

　　就税制建设而言，当个人收入和房产持有等情况发生很大变化时，如果个人非营业用房产仍游离于房产税之外，必将制约税收调节作用的发挥，这显然不是一个合理税制。因此，房产税改革也是完善税制的必然要求。

　　此次个人住房房产税改革试点产生于宏观调控的大背景之下，其意义远不仅限于此。它将在经济、社会诸多领域产生积极效应，特别是其制度建设的功能，将对促进经济社会长期健康发展起到重要作用。不过，如果缺乏相关配套措施，仅靠房产税一项政策解决上述难点问题也不现实，其作用效果的发挥程度依赖于具体的制度设计。

　　房产税改革须处理好一些不容忽视的问题。例如，如何避免增加普通居民的生活负担，降低对其生活的消极影响，如何促进住房资源的有效利用和房地产市场的健康发展，如何整合或清理相关税种和收费，以及如何防止其异化为地方政府敛财的工具等。这些问题得不到有效解决，房产税改革的效果就会大打折扣，甚至会产生一些负面效应。

　　试点意在“制度破冰”

　　2011年1月28日，上海、重庆两地率先进行了房产税改革试点。上海对本市居民家庭新购第二套及以上、非本市居民新购住房，征收0.4%至0.6%的房产税；重庆则对独栋商品住宅、新购高档住房和非本市居民新购的第二套及以上住房，一次性征收0.5%至1.2%的房产税。

　　两地的改革试点已进行了一年多，既没有使两地房价急速下跌，也没有带来大量的财政收入，于是有人质疑，据此反对开征房产税。如何评估房产税的试点效果？这恐怕需要结合政策出台的初衷及具体设计情况。

　　两地房产税政策试点的设计着眼点并非在于税收收入，而在于健全财产税体系和遏制住房投机炒作。例如对于居民的存量房，上海没有将其纳入房产税的征收范围，重庆仅是将个人拥有的独栋商品住宅纳入征收范围，其他存量房并未纳入。

　　为便于居民接受，两地都规定了比较低的税率，并给予较高的免税面积。例如，上海给予本市居民家庭人均60平方米的免税面积；重庆对存量独栋商品住宅给予180平方米的免税面积，对高档住房给予100平方米的免税面积。在征收范围较狭窄、税率较低的情况下，期望房产税对增加财政收入和降低房价起到立竿见影的作用是不切实际的。

　　上海、重庆两地试点的最大成效在于“制度破冰”。将个人非经营用房产纳入征收范围，意味着对构建合理的房产税体系迈出了实质性的一步。虽然短期内房产税改革的效果不是很明显，但在制度建构方面的导向影响却是深远的。随着试点方案不断完善和后续改革的推进，其在增加地方财政收入、保障房地产市场健康运行、调节收入分配等方面，会不断发挥作用。

　　目前，两地试点方案需要完善的地方不少，例如征收范围有限、税率偏低、拖欠或拒缴房产税的处罚措施不明确等。其中有些问题，在试点方案出台之时就已经考虑到，例如在征收范围上，重庆在其房产税暂行办法中就明确提到，“未列入征税范围的个人高档住房、多套普通住房，将适时纳入征税范围”。可见，尽管房产税改革已经迈出实质性的一步，但未来的路仍然很长，面临的困难和阻力也将更大。

　　房产税改革展望

　　房产税改革全面推开已是大势所趋。为最大限度地发挥房产税的正面综合效应，降低负面影响，要按照循序渐进的原则积极稳妥地推进，在扩大试点、总结经验的基础上，逐步完善制度框架，优化具体制度设计。

　　在房产税改革进程中，决策者需要把握好以下几方面：

　　首先，在稳步扩大试点的同时，启动立法程序。稳步扩大试点，一方面，试点的覆盖面要放开，如果没有后续省市的跟进，不仅上海、重庆两地继续推动改革的压力加大，而且不利于形成群体效应；另一方面，力求试点政策的多样性，只有试行多样性的政策，才能发现实施过程中存在的各种问题，以便选择最优方案。由于房产税是对私有财产征税，对民众影响较大，建议在试点的同时由全国人大启动立法程序，制定房产税法。只有提高法律的立法层次，才能增强征收的权威性，消除各种质疑和抵触情绪。

　　其次，政策设计要符合国情，消除公众疑虑。扩大征税对象，将增量房和存量房都纳入征税范围，是房产税改革的大方向。为此要兼顾公平原则，保障居民的基本居住权，避免给普通居民带来额外负担，对首套房或一定人均标准之下的部分应予免税，并尽可能将赡养负担、按揭贷款等家庭状况考虑在内。同时，还要合理设计差别税率，保证税制的公平性。

　　再次，要扎实做好各项基础性工作。存量房纳入征税范围，意味着需要将私人房产信息公开，因此面临的难度和阻力也较大。基础性工作进行的状况，将直接影响改革的效果。尽管开征房产税的硬件已经具备，但仍需在房产登记制度、房产信息全国联网建设、房地产评估系统及方法等基础环节，将工作做细做实。

　　此外，还要处理好房产税开征的衔接和配合。例如，在开征房产税的同时，整合和取消有关税费，形成一个合理的房地产税体系，并注意协调、处理好制度改革中形成的“经租房”“经适房”“小产权房”等问题。

　　作者任职于财政部财政科学研究所

　　【作者：陈龙/文 】