收入分配体制改革总体方案将于10月份推出的消息，受到各方关注。而对于各类公共政策如何避免“扭曲”，以便最大程度上覆盖和对接民众利益，也成为探讨焦点。

　　从公共管理学的角度看，政府的核心在于从公共精神出发，制定公共政策，以实现公共价值。具体操作层面，政府只做两件事：一是制定公共资源和价值如何分配的规则；二是独自管理社会上公共权力的使用。前者是指政府的政策制定或决策职能，后者则是指政府的执行职能。好的政府，既能制定恰当的公共政策，又能通过强制性权力使其在实际社会生活中得到落实，二者缺一不可。

　　不言而喻，公共政策制定过程是一个复杂而反复博弈的政治过程，具体来说是一个决定“什么人，在什么时候，怎样得到什么”的过程。因此，决策过程事实上是一个资源、价值、机会、利益在社会公众之间重新配置的过程。

　　虽然决策过程非常艰巨复杂，但在当代文明世界，“扩大参与”决策是文明世界的普遍做法。一个涉及公众利益并以“公正”为基本价值的公共政策，首先必须能真实地反映民众的愿望与要求；其次要有规范正常的社会与公民参与渠道，政策制定和执行过程都需要公开透明。

　　目前我国正处于重大的社会转型期，公共政策是完成改革与发展及社会顺利转型的“基本工具”。好的政策将把社会导向秩序和稳定，坏的政策将把社会引向失信和混乱。

　　令人不安的是，一个时期以来，我国公共政策制定过程出现两种不好的倾向：一是政策扭曲，背离政策“公正”这一基本价值取向；二是政策浪费，造成公共资源的巨大损失。

　　之所以出现这种状况，最根本的原因是公共政策常常只有少数人参与决策。其结果必然造成“政策价值”趋向于“既得利益者”的愿望与要求，使“公正”这一核心价值流于形式。

　　例如，关于政策扭曲，典型的如“社会保障体系碎片化”，即使是在公共机构内部也分“三六九等”；医疗待遇也划分成几个级别，使一些人明目张胆地过多地占有公共医疗资源；又如“三公消费”、退休待遇等，与职业平等和“人人平等”的文明价值不相符合，容易在民众中引发不良情绪。

　　关于政策浪费，由于少数人决策，决策不民主、不公开、不透明，使“公共政策”这一稀缺资源成为一些地方和部门的官员为了谋取部门和个人利益的工具，特别是公共工程中的腐败现象，几乎成为公开的“潜规则”，致使“面子工程”、“豆腐渣工程”、“短命工程”泛滥，把民众的生命财产安全置于“危险”之中，把纳税人的钱白白浪费掉，把政府的“信用”消解于大大小小的“事故”之中。

　　因此，为了防止公共政策的扭曲和浪费，防止公共权力的变形和滥用，最根本的改革措施就是从民主决策等制度层面规范权力行为和政策制定过程。

　　必须强调的是，民主决策过程是一个“制度理性”过程，制度理性是指社会资源和机会在社会公众之间的公平分配，这种公平分配是通过机构和机制实现的，没有公民民主参与的渠道和制度平台，也就使扩大参与变成一句空话。

　　对于一个国家和民族来说，广义的政府改革也包括议事机构的改革。值得注意的是，目前，一些地方政府组织的所谓“听证会”，基本是由政策建议部门出面组织，无论形式上看起来多么民主，其实一开始其民主程序就错了。因为他们原本没有资格自己对自己的政策建议操作一个听证会。这样一来，可以肯定即使是群众不认同的政策建议一般会通过，所谓少数服从多数也只是一句空话。

　　至于政策效率问题，在参与型政治的前提下，可以分为“制定过程”和“执行过程”两部分来看。在政治民主的话语体系中，保证政策效率的前提是政策制定过程的民主、公正、公开及充分的辩论与协商。政策执行层面，长久以来，我国政策制定中一直存在着“重领导决策轻执行”的问题，结果是政策执行效率很差，即使是一些正确的决策，在执行中也大打折扣。这种情况必须通过对执行过程的透明监督加以防止。

　　基于可操作性的角度看，必须发挥人代会在国计民生重大决策事项中的作用，做好民主决策。只有切实通过民主的办法实现权力制约，才能实现社会的长治久安。

　　(作者为国家行政学院公共行政教研室主任)