胡怡建

　　预算法修正就是让人大代表人民行使监督权，促进政府依法征税、合理用税，税收支出更多投向民生

　　笔者认为现有框架下的预算法修正已难以适应时代进步要求，还需从四个方面对现行预算法作出实质性修正。

　　一、预算立法旨在法律约束

　　从法学意义上来看，现代意义上的预算法本质上是一种控权法，其宗旨是规范和约束政府的财政收支行为，以保障财政资金的安全使用和合理配置。因此，在预算法或预算法修订中理应将预算立法旨在法律约束的原则和精神作为预算立法的基本原则。然而，在公开征求意见的预算法修正草案中，仍然保留和沿用了现行预算法的规定。

　　事实上，将预算法定义为国家对预算的内部管理而不是外部约束，是我国预算立法的基本思想和一贯原则。问题是，经历了17年的社会发展变革进步，几乎原封不动地沿用、照抄原有预算法原则，反映了预算立法理念没有体现与时俱进。让预算立法宗旨由更多体现为国家行政部门对于预算的强势支配，提升为对政府行政权力的法律约束，让预算法由行政意义上的管理法上升为法学意义上的控权法，自然成为推进预算法进步发展的时代呼唤。

　　二、立法修正重在人大监督

　　预算权力配置是预算法的核心内容，强化人大对政府财政收支是否符合法律规范、是否合法收取和使用的权利和责任，理应成为预算法修正的重点内容，但预算法修正草案不但没有强化人大监督权，反而给行政留有更多授权空间。

　　从理论上来讲，预算理应由人大说了算。而事实上尽管审批权在人大，但预算编制权在行政，按现行法律规定，审批权事实上就是批准权，人大如果不批准预算该怎么办，无论是现行预算法还是修正草案，对这样的现状也似乎无法或无意去改变，从而成为严重的制度缺失。由于编制预算的行政机构权力过大，而审议预算的立法机构权力过小，无法形成人大对行政的制约和抗衡。

　　另外，在预算法修正草案中，一些本应由人大行使的权力，被授权给了国务院或财政部，授权程度太高。为此，需要考虑在进一步加强人大对预算的决定权和监督权基础上，形成财政部门代表政府编制和执行预算，中央银行代表国家看守好金库，做好出纳，审计署代表国家对预算执行进行财政审计的多重财政预算制约和监督机制。

　　三、修正实质贵在公开透明

　　要让公共预算在政府收支安排上公正、公平，接受人大监督，经受公民检验，最为重要的前提是预算公开、透明。然而，学者和专家对预算法修正草案的相关规定并不满意。

　　一是由于预算法修正草案既没有规定公开的方式、时间和对象，也没有规定公开的程度，在实际执行中很容易落空。为此，需要进一步提高预算公开深度和广度，从法律制度层面保障公众的知情权和监督权，强化人大对预算的监督。

　　二是现在公开的预算主要是按功能分类，大部分预算只编制到类、款，过粗的分类，笼统的数字，人大代表很难审议，老百姓也很难看懂。预算公开的规定理应更加细致明确，以便操作。

　　三是预算中涉及国防等一些国家秘密内容不予公开有其合理性，但需要对国家秘密进行尽可能明确的限定，国家秘密不能成为政府拒绝公开预算的借口。

　　四、实质进步利在服务民生

　　预算法和预算法修订所提倡的法律规范约束、人大监督、公开透明，最终目的是为了让政府所制定的预算能够体现民意、服务民生，凝聚民心。

　　国家预算从表面上来看，是经法定程序审查批准的国家年度集中性财政收支计划，规定着国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，但实质反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。无论是政府税收如何征、向谁征、征多少，还是通过征税取得收入如何花、花多少、用在何处，都事关民生。预算法修正就是让人大代表人民行使监督权，促进政府依法征税、合理用税，税收支出更多投向民生。

　　为了让预算更多用于民生，在财政收入有限前提下，不但需要节约支出，更为重要的是严控三公经费，从立法上给三公消费立规矩，将三公经费纳入预算管理，限制三公经费在机关运行经费预算总额中的规模和比例，遏制三公消费膨胀，防止三公消费挤压民生支出。通过民生预算来切实有效解决老百姓所关心的上学、看病和就业“三难”问题，让预算更多、更好体现服务于民生的作用和意义。

　　让预算通过立法来规范和约束政府行为，让预算支出通过公开透明经受社会检验，让预算法通过服务民生来发扬光大，应成为我国预算法和预算法修正的必要前提。

　　(作者为上海财经大学公共经济与管理学院教授)