十一五”(2006年至2010年)期间，中国个人所得税制度的改革取得了一些重要的进展。

　　“45%的最高税率明显偏高，应消除对股息、红利的征税”

　　刘佐

　　“十一五”(2006年至2010年)期间，中国个人所得税制度的改革取得了一些重要的进展，主要包括先后两次提高工资、薪金所得的费用扣除额；先后减征、免征储蓄存款利息所得税；规范社会保障性的基本扣除(包括基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费和住房公积金)；完善个体经营者的税前扣除制度(包括工资、薪金，工会经费，职工福利费，职工教育经费，广告费，业务宣传费用和业务招待费)；鼓励公益性捐赠(涉及教育、医疗、慈善、科技、文化和环境保护等诸多领域)；增加有利于社会稳定和经济发展的优惠规定(涉及农业、城镇就业和住房等诸多方面)；收入持续快速增长(5年期间增长了130.9%，平均每年增长18.2%)，等等。

　　毋庸讳言，“十一五”期间，中国个人所得税制度的改革似乎也有一些不尽人意之处。例如：列入规划的“实行综合和分类相结合的个人所得税制度”的计划没有实现，个人所得税制度的改革与企业所得税制度的改革不够协调，分税制财政管理体制、税务机构管理体制和税收征管能力等因素的制约，等等。

　　“十二五”(2011年至2015年)期间，中国个人所得税制度改革的任务依然非常繁重，必须大力推进。具体措施可以考虑扩大征税范围，改变征税模式，调整税基和税率，加强个人所得税与企业所得税的协调，清理优惠措施等。

　　一、扩大征税范围

　　参照当今世界多数国家的做法，认定居民纳税人的时候，将“在中国境内没有住所而在中国境内居住满1年”的期限改为183天。

　　调整征税范围重点考虑的因素，应当包括国家主权、税收职能、税源状况、税收征管能力和国际惯例等，主要涉及居民纳税人和征税所得的范围。

　　1.扩大居民纳税人的范围。参照当今世界多数国家的做法，认定居民纳税人的时候，将“在中国境内没有住所而在中国境内居住满1年”的期限改为183天，以更好地维护中国的税收权益。

　　2.扩大征税所得的范围。根据经济发展的情况和税收征管能力，逐步将各类应当纳税的个人所得纳入个人所得税的征税范围。但是，考虑中国个人所得税税制模式的改革方向，是综合征收与分项征收相结合，以及此税征收管理的复杂性和外国的做法，也不宜急于实行反列举法。(编注：所谓反列举法，即在税法上只列举免税项目，除了这些列举的免税项目以外，将其他一切没有明确规定免税的所得项目全都纳入征税范围。)

　　二、改变征税模式

　　综合征收与分项征收相结合、以综合征收为主的征税模式改革已经准备了15年，在“十二五”规划期间应当付诸实施。在税务机构管理体制和财政管理体制调整以前，可以考虑先采取一些过渡性的措施，如将按月对工资、薪金征收的个人所得税改为按年征收，按月预征，年终汇算清缴；将某些征税项目合并起来按年征收；合理调整税前扣除和税率；进一步完善年收入12万元以上者按年申报个人所得税的制度和管理工作，等等。

　　一国个人所得税征税模式的选择，主要应当考虑本国的经济发展水平、纳税人和税源状况、税收征管能力等因素，同时应当考虑各国个人所得税征税模式的现状和发展趋势。目前，世界上绝大多数国家的个人所得税制度，采用综合征收与分项征收相结合、以综合征收为主的征税模式，只有少数国家采用分项征收的征税模式。

　　中国1980年制定个人所得税法时，采用了按照不同所得分项征收的征税模式。主要是因为，当时此税的纳税人数量比较少(主要是外国和中国香港、澳门商人)，而且比较集中(大多在少数沿海开放地区)；收入比较零散而且来源比较简单(主要是工资、薪金所得)，分项征收便于税源管理，操作也比较容易。

　　但是，在今天纳税人众多而且比较分散，收入来源比较复杂的情况下，这种征税模式就很不适应了，容易造成不同纳税人、不同所得项目和不同支付方式之间的税负不公平(如工资、薪金收入者与个体工商户，工资、薪金所得与劳务报酬，分次支付与一次性支付等税负差别很大)，既不利于保障低收入者的生活，也不利于调节高收入者的收入。因此，应当尽快将目前按照不同所得分项征收的征税模式，改为综合征收与分项征收相结合、以综合征收为主的征税模式，以平衡税负、保障低收入者的生活和加大对高收入者的收入调节力度。此项改革1996年即被全国人民代表大会列入“九五”计划和2010年远景目标，继而先后列入“十五”计划和“十一五”规划，迄今已经准备了15年，在“十二五”规划期间应当付诸实施。

　　有些人认为，个人所得税综合征收制度近期在中国难以推行，主要是担心纳税人能否如实申报纳税，税务机构的管理能否跟上。我认为这些担心不无道理，但不必过虑：其他国家(既包括发达国家，也包括发展中国家)在开始实行个人所得税综合征收制度的时候，各方面的条件也不是很完备，甚至至今也有不少问题，但上述制度可以在执行中逐步完善，外国的经验和教训可以借鉴。

　　近年来，中国实行年收入12万元以上者按年申报个人所得税的制度，已经取得了一定的效果，也为下一步实行综合征收制度积累了一些经验，可以坚定改革的信心。

　　据国家税务总局2010年统计，全国申报缴纳2009年个人所得税的年收入12万元以上者已达到269万人，他们缴纳的个人所得税为1400亿元，占全国个人所得税收入的35.5%，人均所得额近35万元，人均纳税5万多元。这一事实在一定程度上反映了中国个人所得税的纳税遵从程度、税务机关的征管能力和此税对于个人高收入的调节情况。

　　但是，在中国现行的个人所得税由地方税务局征收管理的税务机构管理体制，以及个人所得税收入由中央政府与地方政府共享的财政管理体制下，综合征收制度难以操作。

　　例如：居住在北京市的某人当年分别在北京、上海和深圳三个城市取得收入，并依法向当地的地方税务局预缴了个人所得税，年终却无法在北京汇算清缴，因为上述三地的地方税务局分别隶属当地政府，北京的地方税务局不可能为该纳税人在上海和深圳预缴个人所得税时多缴的税款退税。即便北京的地方税务局同意为该纳税人退税，也只能退回其预缴税款时多缴税款的40%，因为多缴税款的60%已经上缴中央财政。由此可见，实行综合征收与分项征收相结合的征税模式，需要在税务机构管理体制和财政管理体制方面采取必要的调整措施。

　　在税务机构管理体制和财政管理体制调整以前，也可以考虑先采取一些过渡性的措施，如将按月对工资、薪金征收的个人所得税改为按年征收，按月预征，年终汇算清缴；将某些征税项目合并起来按年征收；合理调整税前扣除和税率；进一步完善年收入12万元以上者按年申报个人所得税的制度和管理工作，等等。

　　上述做法既可以合理地调整大多数个人所得税纳税人的个人所得税负担，也可以完善个人所得税的管理制度，为以后个人所得税采用综合征收与分项征收相结合、以综合征收为主的征税模式做准备。

　　三、合理确定税基

　　税基的确定，应当合理确定纳税人及其赡养人口生活的基本费用，保险、住房、医疗和教育(培训)等专门费用，儿童、老人、残疾人和艰苦地区、危险职业(岗位)人员的特殊费用等费用的扣除标准，并适时根据工资、物价和汇率等因素适当调整。  

　　税基的确定，应当考虑经济、社会发展的水平和保障人民基本生活的需要，也要考虑税收征管能力。应当合理确定纳税人及其赡养人口生活的基本费用，保险、住房、医疗和教育(培训)等专门费用，儿童、老人、残疾人和艰苦地区、危险职业(岗位)人员的特殊费用等费用的扣除标准，并适时根据工资、物价和汇率等因素适当调整。为了提高工作效率，可以请全国人民代表大会授权国务院，按照税法规定的原则定期调整上述费用扣除标准。

　　如果不考虑具体扣除项目及其标准，只是大幅度地提高统一的扣除额，不仅对生活负担沉重的低收入者帮助不大，甚至无助于那些收入低于扣除额的人，而且会使不应当减税的高收入者获益更多：按照现行税法设计的税基和工资、薪金所得适用的5%至45%的累进税率计算，提高100元扣除额，达不到征税标准的低收入者无税可减；到达征税标准的最低收入者只能减税5元，而最高收入者却可以减税45元。由此可见，这种做法会明显减少政府本来可以“劫富济贫”的税收，这是不公平的。

　　但是，在现行的个人所得税分项征收的征税模式下，费用扣除的细化难以操作，只能酌情适当普遍提高基本生活费的扣除标准。

　　我也不赞成有些人关于按照不同地区的收入和物价水平，设计个人所得税扣除额的主张。

　　一是因为各地的工资水平，通常是在现行税制和当地现实物价水平下设计的，物价水平比较高的地区，工资水平也比较高，外国也是如此；二是各国中央政府征收的个人所得税的基本扣除额都是全国统一的，但并没有因此带来多少负面作用，中国的一些高收入、高物价地区，也没有由于个人所得税实行全国统一的费用扣除标准而导致人才的流失。中国的个人所得税制度和工资制度都需要完善，以便更好地发挥其职能，但是二者的作用不能相互替代。    

　　四、适当调整税率

　　未来的中国个人所得税改革，对综合所得可以考虑采用10%、20%、30%和40%四级超额累进税率。

　　税率水平的设计，既要考虑财政收入，又要考虑纳税人的负担能力和税收的调节作用，还要考虑与本国的企业所得税税率和其他国家(特别是经济发展水平相当的国家、周边国家)的个人所得税的税率水平相适应，不宜过低或者过高。

　　根据我收集的170个开征个人所得税的国家和地区的资料，2011年初，在上述国家和地区中，有140个国家和地区中央、地区政府个人所得税的最高税率不超过40%(如日本、法国、南非和智利为40%，泰国为37%，美国、韩国、赞比亚和哥伦比亚为35%，新西兰、阿根廷为33%，匈牙利、菲律宾和莫桑比克为32%，白俄罗斯、印度、肯尼亚和墨西哥为30%，马来西亚为27%，孟加拉国、加纳和牙买加为25%，新加坡、埃及和格鲁吉亚为20%)，占82.9%；中国周边的26个开征个人所得税的国家和地区个人所得税的最高税率均不超过40%。相比之下，中国个人所得税45%的最高税率明显偏高。

　　同时应当注意到，越来越多的国家和地区正在准备降低或者继续降低个人所得税的最高税率。在中国现行的个人所得税分项征收的征税模式下，不同项目所得的适用税率和税负、取得多项所得的纳税人的总体税负，都难以平衡。此外，中国对工资、薪金征收的个人所得税实行的超额累进税率，税率档次与其他国家和地区相比明显偏多。因此，未来的中国个人所得税改革，对综合所得可以考虑采用10%、20%、30%和40%四级超额累进税率，并合理设计各级税率的级距。

　　我不赞成有些人关于中国应当效法某些国家实行“单一税”，即按照单一比例税率征收个人所得税的主张。因为，无论是中国的实践还是外国(特别是发达国家)的经验，都可以证明累进的个人所得税，对于适当调节个人收入差距具有重要作用。当然，也不能指望依靠个人所得税一个税种，解决调节个人收入差距的所有问题。

　　五、加强所得税协调

　　为了鼓励个人投资，促进资本市场发展，增加个人的财产性收入，应当减少以至消除对于股息、红利的征税。

　　个人所得税与企业所得税的协调，主要应当包括纳税人、税基、税率和税收优惠等方面，核心是公平税负。

　　个体工商户、个人独资企业和合伙企业的税前扣除项目和标准、税率、税收优惠，应当与法人企业的税前扣除项目和标准、税率、税收优惠基本一致。为了鼓励个人投资，促进资本市场发展，增加个人的财产性收入，应当以免税法、减税法或者归集抵免法，解决企业所得税和个人所得税重叠征收的问题，减少以至消除对于股息、红利的征税。就现实而言，对于企业在缴纳企业所得税以后分配的股息、红利免征个人所得税，比较简便易行。

　　六、清理税收优惠

　　从长远看，应当考虑个人所得税的征收管理权划分和收入分配问题。

　　应当及时清理过时的和其他不适当的税收优惠，免税、减税的重点应当是鼓励为社会做出突出贡献的人才，以及照顾生活困难的低收入者。

　　此外，应当妥善处理中央与地方的个人所得税收入分配问题。

　　从近期看，个人所得税收入可以继续作为中央政府与地方政府共享收入，并改进分项的方式，或者将个人所得税划分为中央政府和地方政府分别征收的个人所得税。从长远看，应当根据个人所得税纳税人众多、税基广泛、人员和收入流动性强等特点，以及外国的经验，考虑未来财政管理体制、税制和税务机构管理体制改革以后，此税的征收管理权划分和收入分配问题。

　　最后，考虑到个人所得税改革涉及千家万户、国内外公民的直接切身利益，希望有关方面能够通过网站、报刊、座谈会和其他适当方式，就此事广泛征求各方面人士的意见，以便充分了解民意，取其精华，更好地推进此项改革。

　　(作者系国家税务总局税收科学研究所所长，本文副题及提要为编者所加；此文仅代表个人观点。)