对于应对全球气候变化行动来说，2009年将会是历史性的一年。2009年12月7~18日，联合国将在哥本哈根举办《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)第十五次缔约方会议和《京都议定书》第五次缔约方大会，以期达成新的全球气候变化协议，接替即将到期的《京都议定书》。迄今为止，公约各缔约方已于2009年3月、6月和8月在德国波恩召开了3次气候变化谈判会议，旨在为2009年12月在哥本哈根召开的联合国气候变化会议达成新的减排协议铺平道路。正如《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书德博埃尔所表示的那样，要在哥本哈根会议上就削减全球温室气体排放量达成新的协议有很多工作要做，其中的一项重要工作就是制订出新协议的第一个谈判草案文本。

　　在这样的背景下，《公约》之下的长期合作行动问题特设工作组主席按照特设工作组第四届会议的要求编写了一份谈判草案文本，目的是通过系统、综合、简要地反映缔约方的意见和建议，为工作组的第六届会议的谈判提供一个出发点。该草案文本考虑了第五届会议结束后至2009年5月5日期间秘书处收到的缔约方提交材料中的意见和建议，以及特设工作组第五届会议议事情况中的意见和建议。2009年6月，第二次波恩气候变化国际谈判之后，《公约》之下的长期合作行动问题特设工作组综合各国提案推出了新的谈判案文。2009年8月，《公约》长期合作行动特设工作组重点就2009年6月第二次会议后形成的有关加强《公约》实施的谈判案文以及发达国家在《京都议定书》第二承诺期的量化减排目标等问题进行了磋商，主要目标是为200多页的谈判案文“瘦身”，以期减少分歧，达成共识。然而，会议结束后，谈判案文中仍有约2500处存在争议。《公约》秘书处执行秘书德博埃尔认为谈判“进展有限”。他警告说，接下来在泰国和西班牙举行的《公约》谈判必须加快步伐，否则年底的哥本哈根气候变化大会将会无果而终。

　　谈判草案文本考虑了各国关切的重大问题，要把各国的观点和建议汇总到一个谈判案文里面，为哥本哈根会议法律文件的形成做一个铺垫。谈判草案文本共四章，包含了《巴厘行动计划》的所有方面，其结构力求反映特设工作组关于议定结果的不断变化的工作安排。谈判案文的结构如下：第一章为长期合作行动的共同愿景；第二章为加强适应行动；第三章为加强减缓行动，包括发达国家的减缓行动、发展中国家的减缓行动、与减少发展中国家缔约方毁林和森林退化所致排放量有关问题的政策方针和积极激励办法、发展中国家森林养护和可持续森林管理以及加强森林碳储存的作用；第四章为加强供资、技术和能力建设方面的行动。

　　《京都议定书》的签署具有里程碑意义，它是全球第一份具有法律约束力的旨在控制气候变暖的国际协议，率先为发达国家规定了温室气体减排或限排目标，同时也引入了清洁发展机制等灵活机制。然而，《京都议定书》毕竟只是一个阶段性的国际协议，其自身还有很多缺陷和不足，如对适应气候变化、资金、技术和能力建设等方面关注不够等，而且《京都议定书》缺少强有力的履约机制。自《京都议定书》签署(1997年)和生效(2005年)以来，伴随着气候变化科学认知的深入以及国际气候变化谈判进程的演进，后京都国际气候谈判协议更为复杂。不仅明确提出了长期合作行动的共同愿景，也强调要加强适应行动，加强发达国家和发展中国家的减缓行动，以及加强供资、技术和能力建设方面的行动。对于各国比较关注的问题，谈判草案文本的核心要点主要集中在以下几个方面。

　　一、共同愿景和全球长期减排目标

　　共同愿景是《巴厘行动计划》在《公约》长期合作行动中列出的要素之一，也是当前国际气候谈判中的一项重要议题。尽管各方对长期目标的确定需要基于科学基础的认识的相对一致，但对达成长期目标的可行性、相关要素和法律地位等一系列问题存在意见分歧。

　　关于全球长期减排目标的设定，备选提案有五种。这些提案的核心要点包括大气温室气体稳定浓度、全球温升浓度、人均碳排放量以及到2050年全球应该减排的目标等。这些提案，更多的是反映了欧盟的观点。备选提案Ⅰ建议将大气中温室气体浓度稳定在400ppm或450ppm左右将气温升幅限制在高于工业化前水平2C。为此，缔约方应当集体在2050年前将全球排放量比1990年水平减少至少50%；备选提案Ⅲ建议将全球气温升幅限制在高于工业化前水平2C；备选提案Ⅳ建议将全球平均温室气体人均排放量减少到约2吨CO2。当然，也有更激进的提案，如备选提案Ⅱ建议将大气中的温室气体浓度稳定在大大低于350ppm CO2当量的水平，将气温升幅限制在高于工业化前水平1　5C以内。为此，缔约方应当集体在2050年前，将全球排放量比1990年水平减少 71%~81%或85%以上。

　　从上述备选方案看，以下几点是比较明确的：(1)2009年的八国峰会提出的2C目标和450ppm浓度水平得到了认可，没有人挑战。(2)部分缔约方有得寸进尺之意，将浓度水平低至 350ppm，升温目标为1　5℃。这也许是一种谈判策略，矫枉过正，要高价，保底线。(3)有的只谈单一目标，如温升或人均2吨，但大体与450ppm 的浓度目标相关联。(4)有的则是将浓度、减排、温升多个关联目标全部列出。显然，激进的目标不可能得到认同，450ppm和温升2℃很可能是最终表述，减排幅度和人均额度争议可能比较大，因而不会出现在文本中。

　　关于实现全球长期减排目标的排放路径，谈判草案文本要求全球温室气体的排放在2010~2013年间的某个时段达到峰值，此后开始下降。为此，发达国家缔约方、或《公约》附件一所列缔约方、或《公约》附件二所列发达国家缔约方应当作为一个整体减少其温室气体排放：(1)在2020年前比1990年水平减排25%~45%并通过推动可持续的生活方式的政策和措施实现进一步减排；(2)在2050年前减少至少95%、或75%~85%。在发达国家缔约方技术、供资和能力建设的支持和推动下，发展中国家缔约方、或非《公约》附件一所列缔约方应当作为一个整体：(1)在2020年前将排放大大偏离基线、或在2020年前低于基线15%~30%；(2)在 2050年前比2000年水平减少25%。

　　从以上的表述来看，对于全球温室气体排放达到峰值的时间要求不会超过2025年，折中的表述也许是在今后10~15年间。对于发达国家或主要发达国家在2020年与1990年水平相比的减排要求，反映了IPCC第四次评估报告以及《巴厘行动计划》的主张，至少要减排25%~40%。然而从2009年8月波恩会议来看，发达国家对2012~2020 年的温室气体减排承诺表现消极，发达国家提出的中期减排目标合计只能实现在1990年排放基础上减排10%～16%。美国众议院2009年6月通过的 2020年在2005年的基础上减排17%的目标，大致相当于回到1990年的水平。日本提出的指标相当于在1990年的基础上降低8%。欧盟提出到 2020年在1990年水平上减排20%～30%，这虽然在发达国家中是减排力度较大的，但与40%的减排要求相比仍存在差距。另外，发达国家还试图超越《巴厘行动计划》的授权，对发展中国家提出额外的减排要求，如欧盟要求发展中大国2020年在基准排放情景基础上减排15%～30%；美国要求发展中国家承诺具有法律约束力的定量减排行动等。