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特约评论员 邵颖波
在立法的观念、立法的方式以及立法的质量和实行之后的效果方面，属于国务院系统内的立法机构和属于人大的立法机构之间、立法机关和法院检察院的研究部门之间偶尔会有些比较。这种比较多半都发生在同一个层级里。很长时间里，省以下的地方立法机关都没有取得过参与这种比较的资格。
但是，这种情况正在悄悄改变，中国的地方立法活动已在觉醒之中。
关于烟花的地方立法
9月9日，《北京市烟花爆竹安全管理规定》在几分钟内被表决通过，12年前通过的那部禁放鞭炮的规定将悄悄地退出人们的生活。
北京市地方人大这一次的立法活动在全社会引起了广泛关注。它在立法的过程中引入了听证程序，民意的波澜由此汹涌而来，并在新法规当中得到了最充分的体现。
我们欣喜地观摩了一次质量很高、程序完善的立法听证会。在这次立法听证会上，专家、学者、政府官员及普通民众同坐一张桌子，各尽其言。法学家贺卫方先生说，听证本身的意义超过了整个立法活动。在这个听证会上，身份上的高低贵贱全部被打破，每一个代表的背后都是一派北京市民的意见。通过这样一种形式，各派民众的意见都得到了最充分的表达，并通过激烈的辩论达成了最终的妥协。
鞭炮的开放和禁止，属于纯粹的地方性事务，《中华人民共和国立法法》赋予了地方立法机构对地方性事务的立法权，它便有义务通过自身的立法活动将当地民意的主导意志用法规的形式确定下来。
这是民主法治在中国实现的一个非常好的例证。自2000年中国的立法法出台以后，全国各地方人大举行了38次立法听证会，涉及到39部地方性法规。
《立法法》作用逐年显现
2000年3月15日，国家主席江泽民签署主席令，发布了中国立法史上意义重大的宪法性法律《中华人民共和国立法法》，这是一部划分权力的根本性法律。它明确规定了国家的立法机关、政府和司法机关在创制法律、法规方面的权利，清楚地说明了哪些事务应当由全国人民代表大会制定法律，哪些可以由全国人大常委会制定，同时也把地方性事务的法规制定权交给了地方人大。国务院行政系统、检察院和法院这样的司法系统都非常清楚地划分了权利，并且规定这些不同位阶的法律法规顺序和效力。原则是下位法不能与上位法相冲突。
在省一级人大这个层面上，地方立法活动眼前正处于一个觉醒的时代。不妨回顾一下几桩引起过广泛关注的新闻事件。
2004年5月1日，新的《中华人民共和国道路安全交通法》在经过长时间的激烈辩论后正式实施。第76条第二款是这样规定的：机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。可以证明事故是非机动车驾驶人、行人故意的，机动车驾驶人可以不负责任。
这条被理解为：汽车撞人不问责任，司机负全责。有相当多的人对此表示不满，认为这是鼓励行人大胆违规，甚至对整部法律产生了抵触。此时，在不和上位法冲突的情况下，地方立法机构显示出了自己的智慧。
变化首先显现在江苏省和北京市人大分别制定的实施办法当中。通过制定实施细则，他们对国家交通法中关于可减轻机动车责任的条款进行了细化。北京规定：有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人在驾驶中履行了交通安全注意义务，并已经采取了适当避免交通事故的处置措施，机动车一方无过错的，按照国家规定的最低比例和额度承担赔偿责任。
北京的《实施办法》对交通事故责任作了5种具体划定，分别是：全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任。并明确了机动车之间、机动车与非机动车、行人之间发生交通事故、财产损失的，按照各自过错比例承担赔偿责任。江苏《安全条例》规定，超出第三者强制责任险额度的部分，机动车无过错的情况下驾驶人赔偿责任可减轻80%-90%，机动车与非机动车、行人负同等责任的，驾驶人赔偿责任减轻30%-40%。
在江苏北京之后，各地纷纷效仿，种种争论偃旗息鼓。
另一个事件有关强制婚检。取消强制婚检，不把婚检作为结婚登记的必要条件，是在2003年8月8日，国务院颁布新的《婚姻登记条例》中确定下来的。今年6月24日，黑龙江省人大新修改的《黑龙江省母婴保健条例》出台并且当日开始施行。该文件赫然写到：“本省实行婚前医学检查制度”。虽然激进人士对于恢复旧制度的声讨一浪高过一浪，但地方立法的意识却不容抹煞。
地方立法趋于活跃是一种进步
《立法法》第63条的规定： 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
第64条规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：
一为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
二属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
那么什么是地方性事务呢？中国政法大学教授焦宏昌解释说，这个判断要用排除法，从立法法的全部来看，全国性法律的立法范围和权限、全国性行政立法的范围、司法解释的权限，都归属得很清楚。人们可以这样理解，排除了分属于不同立法机构的权限以外的部分就都属于地方性事务。
在立法法以前，只有一条限制性原则即不得与国家宪法和法律相冲突。看上去地方立法的范围好像更宽泛一些。但是有了立法法以后，人们对于理解什么是地方性事务倒更清楚了，反而有利于地方性立法活动的展开。恰如焦教授所言：从立法程序上进行突破的确是一个新亮点，展开强烈吸引眼球的立法听证只是其中之一，还有大量的民意调查活动，征集立法建议，强调突出地方人大代表在立法中的作用等等，都是非常明显的进步。
《民主与法制》杂志资深记者计伟民认为，若是从单纯的立法质量来看，地方立法机构在“业务水平”与全国人大常委会是不可比较的。问题是，在完全属于地方事务的项目上，他们长期以来也没有太多主动性。“不过，从这两年来看，情况已经开始有了一些转变，尤其是创新性方面开始有些突破了。比如，上海市人大就立了关于人体器官捐献方面的地方性法律，青岛也有了关于保护近海资源的立法，这些都是在全国性法律尚缺位的状况下具有创新意义的探索，对于将来的全国性立法有相当大的帮助。”
已经被广泛关注的地方性立法活动现在大多集中于社会问题方面，但是，人们完全可以期待地方性立法活动向更深入和更广泛的范围延伸，而且越是经济发达的地区，这种倾向越明显。日趋活跃的地方立法对当地经济文化的发展也有巨大的帮助。
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