反垄断法能否成为善法

　　本报评论员 商灏

　　抑制行政垄断和促进公平竞争的社会利益要求，使制定《反垄断法》成为一种代表人民意志的强烈社会呼声。

　　但立法只能“立能行之法，禁能革之事”。公众目前最为关注的行政垄断，势必要通过进一步的体制改革来消除，一部《反垄断法》显然难当此任。

　　虽然正在审议的《反垄断法》草案在行政垄断的规制力度、反垄断机构的虚实强弱等问题上未必会有最令人满意的体现，但我们依旧希望：将要出台的，仍是一部利国利民的善法。

　　经过13年的等待之后，十届全国人大常委会第二十九次会议正在审议的《反垄断法》草案若能获得通过，将是中国法制建设史上的又一幸事。

　　公众之所以对被称为“经济宪法”的《反垄断法》一直寄予厚望，盖因其立法之根本目的，乃是“通过保护有效竞争来促进国家经济效率和保护消费者福利”。但人们心中同时也一直存有一个巨大的疑惑：就法理而言，《反垄断法》主要针对的是经济垄断。而在现有市场环境下，《反垄断法》的制定如何既能保护国内市场的竞争秩序，又不阻碍那些垄断国企的国际竞争实力强劲增长？如何既要推动市场经济健康发展，又要兼顾国家利益不受损害？

　　这样一种两难选择于立法者当然是个大考验。

　　自1994年被列入人大立法议程，13年来《反垄断法》有关对垄断国企的管辖、行业监管与竞争监管的关系、反垄断执法机构、行政垄断的法律责任落实，以及对出口卡特尔的豁免等问题的立法争议不断，而目前的《反垄断法》草案内容，虽然已经“较为完善”，但据公开的消息说与二审稿相比可能“不会有大的变化”，这让人们相信《反垄断法》中的制度安排仍然面临诸多挑战。

　　首先，在垄断产业的法律适用方面，应该是产业监管法不能一般性地优先于反垄断法，以及反垄断执法机构享有最后的决定权。但是，现有草案的规定将使国企的垄断行为非但不受《反垄断法》的制约，反而还要受到行业法的法律保护。

　　其次，对于争议最多的行政垄断，《反垄断法》虽难以治本，但治标也比无所作为好，至少可以起到遏制的效果。而现有草案的规定将对行政垄断起不到应有的约束作用。

　　第三，反垄断执法机构必须有相当大的独立性和权威性，以利于依法作出裁决。但现有草案所设计的“双层次多机构”执法体制将使《反垄断法》的法律效应大大削弱。

　　因此，如果上述问题在出台后的《反垄断法》中没有予以优先考虑，并体现在相应的法律条文中，人们将只好认为这场利益博弈后的妥协，根本不可能有皆大欢喜的预期效果。

　　而我们的国情却是，在转型时期，在市场需要进一步完善的时候，需要出台一部这样的法律。有总比没有强。

　　当然，人类历史上任何一部法律都是带着缺憾出台的。对于中国这样一个几乎没有反垄断立法和执法经验的国家，反垄断法制建设更不可能一蹴而就。然而，人们还是很希望《反垄断法》能够尽最大的努力将缺憾减至最少。

　　行政垄断虽然不是《反垄断法》的核心问题，却是人们最关注的问题，也是《反垄断法》最突出的矛盾。如果《反垄断法》不能很好地解决反行政垄断问题，那么这部法律必将是苍白无力。

　　行政垄断的存在有其历史的必然。中国从1994年开始的对垄断国企的改革一直强调抓大放小，引进现代企业制度，但在改革的过程中，却忘记了发展国企的目的并不是为了和国内私有企业同台竞争。改革者以为只要做大了关键领域的国有企业，只要国家控制了这些企业就掌握了经济命脉，却没有看到如果放开竞争的话，就会带来更大的经济繁荣和更多的财政收入。而和同台竞争的私有企业相比，现有行政垄断企业不但不用承担竞争失败的损失，还可以获取垄断利润，这实在有失公平。

　　行政垄断行为严重的实质，涉及到包括财税和政府管理体制在内的一系列政治经济体制改革。事实上，近年来国务院法制办已经会同有关部门起草了多部破除行政垄断的法律和法规，但是效果却不显著。因此，能否通过一部《反垄断法》一扫多年陈弊，无疑是立法者必须面对的一个难题。

　　抑制行政垄断和促进公平竞争的社会利益要求，使制定《反垄断法》成为一种代表人民意志的强烈社会呼声。但法从来不是一个自在的体系，而是与当下的政治、经济、文化环境密切相关。立法只能“立能行之法，禁能革之事”。公众目前最为关注的行政垄断，势必要通过进一步的体制改革来消除，一部《反垄断法》显然难当此任。

　　虽然正在审议的《反垄断法》草案在行政垄断的规制力度、反垄断机构的虚实强弱等问题上未必会有最令人满意的体现，但我们依旧希望：将要出台的，仍是一部利国利民的善法。