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关于适度降低两个比重的思考http://www.sina.com.cn 2007年08月20日 08:55 中国经济时报
“两个比重”反映出政府在国民收入初次分配中的汲取能力、中央与地方财政分配关系。保持“两个比重”适度水平，是处理好政府与市场资源配置比例关系、构建和谐政府间财政关系的重要基础。本文透过“两个比重”历史与现状的实证分析，揭示出当前我国“两个比重”偏高的客观存在、危害及其改进意义，研究提出适度降低的政策取向。 大势观察 王振宇 “两个比重”是指财政收入占ＧＤＰ的比重简称“第一个比重”、中央财政收入占全国财政收入的比重简称“第二个比重”，反映出政府在国民收入初次分配中的汲取能力、中央与地方财政分配关系。从适度“两个比重”水平来考察，“两个比重”又是一把“双刃剑”，“过高”则会产生“挤出”效应，加重社会经济负担，降低地方政府的努力程度，进而制约经济社会发展；“过低”则难以满足社会公共需要，同时背离了市场经济条件下追求社会公共福利最大化原则。所以，保持“两个比重”适度水平，是妥善处理好政府与市场资源配置比例关系、构建和谐政府间财政关系的重要基础。 “第一个比重”：宏观税负高低的争论 近些年来，有关中国宏观税负的争论一直不休，而“第一个比重”高低直接体现一个国家和地区的税负负担情况。今年５月《福布斯》杂志公布的“全球税负痛苦指数排行榜”中，中国全球排名第三，继２００６年之后再次成为亚洲经济体中税负最重的国家，税负痛苦指数为１５２，比新加坡的７９．５高７２．５个点，比香港的４３．５高１０８．５个点。针对这一问题，官方和学术界分别从不同层面做出了种种解释。 一种观点认为中国的宏观税负适中，处于发展中国家中等水平，尚存进一步提升的空间，其论证主要认为“名义税负”与“实际税负”还有一定差异；另一种观点认为中国的宏观税负较重，虽低发达市场经济国家，但高于发展中国家，如中央党校周天勇教授认为，２００６年全国税收收入近３．７万亿，而政府性基金和收费收入为１．３万亿、社保保费收入０．７万亿、土地收入０．７万亿、国有企业税后利润０．２万亿，政府非税收入总量约为３万亿，几近税收收入，财政集中度超过３０％。 浙江财经学院王美涵教授披露，２００４年全国财政预算内外收入占ＧＤＰ的比重超过３０％，高于发展中国家所能承受上限２５％的近６－７个百分点。无论持何种观点，其核心集中在“口径”选取上，即是小口径预算内收入、中口径预算内收入＋预算外收入还是大口径预算内收入＋预算外收入＋制度外收入的缘故。《中国统计摘要２００７》上的“１８．５％”显然是“小口径”，客观上不能真实反映纳税人“负担”全貌。周天勇、王美涵二位学者披露的信息是运用“大口径”方法计算的。 究竟当前中国宏观税负是高是低，笔者再从以下不同层面进行例证、分析、探讨： 第一，从第七次私营企业抽样调查显示数据情况看，目前我国私营企业利润的中位数２１万元，而纳税额的中位数达２６万元，二者相差５万元。２００３年，党的十六届三中全会所确定的“简税制、宽税基、低税率、严征管”改革方针，除严征管之外，其余基本没有实行。现在，相当一批中小企业和小商贩面临着“税费”双重负担，纳税积极性不高，有不少企业甚至不得不采取各种办法逃漏税收和躲避收费。 第二，从职工工资占ＧＤＰ比重情况看，１９８０年、１９９０年和２０００年分别为１７％、１５．８％和１０．７％，最近三年分别为１０．６％、１０．８％和１１．１％，呈现逐年下降趋势，这在一定层面反映出国民收入分配“强化”了政府一方而“弱化”了居民一方。长期以来，我国的消费需求一直处于不“景气”状态，难以形成拉动经济增长的“三驾马车”之一，其中重要原因在于城乡居民收入增长缓慢，难以形成理性的消费预期。 第三，根据《中国统计年鉴》“资金流量表实物交易”的数据显示，政府占国民可支配收入的比重由１９９８年的１７．５％上升到２００３年的２０．２％，而居民所占比重则由１９９８年的６８．１％下降到２００３年的６４．８％。２００４年－２００６年，国家财政收入分别增长２１．６％、１９．９％和２２．４％，远远高于同期ＧＤＰ不变价增速，比现价ＧＤＰ增速高３．９、４．５和８．５个百分点，期间城乡居民收入增长均低于ＧＤＰ增速。由此推断，最近三年政府占国民可支配收入的比重仍保持扩大之势，国民收入分配向政府倾斜的现象有所增加。 综上，仅就制度内收入预算内＋预算外而言，在国民收入初次分配中，政府分配超过２０％；如果考虑制度外收入制度外基金、制度外收费、制度外摊派、集资和制度外罚款等因素，政府实际可支配收入接近３０％也是客观现实的。 “一次分配讲效率，二次分配讲公平”，这是市场经济条件下资源配置的基础和灵魂。国际经验表明，当人均ＧＤＰ超过１０００美元之后，如果国民收入初次分配继续向政府一方倾斜，必然会加重税收负担，降低市场配置“效率”，背离税收“中性”原则，产生“挤出”效应，妨碍微观经济“基础”。所以，切实抓住当前我国经济良好运行态势，通过一系列科学化、规范化的税费改革等举措，适度降低“第一个比重”。 “第二个比重”：“集权”与“分权”的讨论 “第二个比重”反映出国民收入初次分配中中央与地方的比例关系。１９９４年我国一改“财政包干”办法，采取“三分一返一转移”划分收入、划分支出、分设税务机构，实行税收返还和转移支付制度的形式，开始实行分税制财政管理体制。在提高中央政府财权集中度这一明确的指导思想下，采取了一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例。在几乎是“零和博弈”状态下，这一改革当年就取得巨大成效，１９９４年“第二个比重”高达５５．７％，比上年净增３３．７个百分点。 随后的７年１９９５年－２００１年，“第二个比重”有所下降，一直徘徊在５０％上下均值为５０．８％。于是，中央政府在２００２年再次进行了集中财力的“所得税共享改革”，２００２年－２００４年“第二比重”再次提升至５５％上下。财政自给能力一般预算收入／一般预算支出能够较好地反映出中央与地方财政关系的变动过程，１９９３年中央财政自给能力只有０．７３，到２００６年增加到２．０５，１３年间净增１．３２个点，年均增长１０％，与此同时地方财政自给能力却由１．０２下降至０．６１，年均下降３．２％。所有这些都体现出中央财政的“集权”化倾斜。如果考虑债务因素，２００５年“第二个比重”为６０．９％。 考察建国以来政府间财政关系的基本轨迹，还可以进一步发现：为应对特殊国情需要，建国初期中央政府短期内实行了“统收统支”模式，即集中全国绝大部分财力资源，由中央政府统一配置安排。“一五”时期，中央政府财政收支比重分别占全国的７７．７％和７３．２％。“二五”至“六五”时期，中央政府财政收支一直处于“入不敷出”状态。以“七五”为转折点，中央政府集中财权的目标得以较好实现。“十五”时期中央政府财政集中度高达５４％，收支离差扩大至２５．２。这些都反映出建国以来我国政府间财政关系不断演绎和推进过程，循着“集权—分权—再集权—再分权”模式调整运行。 部分学者借鉴西方市场经济国家的做法，研究提出我国中央政府的财政集中度调控目标为６０％。笔者认为，目前我国政府级次多达５级或５．５级视农村税费改革后的村级自治组织为半级政权，在人口多、地域广、地区差异大、历史文化迥异等情况下，简单效仿西方国家的做法单纯集中财权、事权几乎未做调整、强调中央政府财力集中比例问题与中国国情不符。 所以，从表面上现行的财政体制较好地处理了“集权”与“分权”的关系，符合单一制国家中央政府适度集权、地方政府适度分权的一般原则，但从深层次来分析，这种重经济分权、轻行政分权的改革，隐含着诸多矛盾和问题。分税制作为市场经济条件下规范政府间财政关系的一项基本制度，需要科学、合理地划分政府与市场、政府与企业、政府与政府之间的事权范围。 １９９４年推行的分税制财政体制改革，时值我国由计划经济向市场经济转轨的初期，计划经济“惯性”仍在发挥着重要作用。时至今日，这一“先天不足”未能得到根本性转变。所以，中国的分税制改革，只是初步搭建了中央政府与省级政府间的财政关系框架，政府职能“越位”和“缺位”并存，政府间事权模糊不清，“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”等问题比比皆是。特别是近些年来，这一体制还呈现出“旧体制”简单复归的“迹象”。 一是由于过多地采用“共享税”模式，存有复归“比例分成”的客观现实。１９９４年，中央与地方共享税只有３个增值税、资源税和证券交易印花税，占税种总数的１０％，而目前“共享”税种数量即扩大到１２个，占税种总数的３１％。共享税收占全国税收的比重也由１９９４年的５５％提高到２００３年的７０％左右。共享比例也朝着向中央政府集权的一方攀升，证券交易税和所得税共享比例是两个典型例证，中央政府逐步提高了分享比例。 二是“小地方税，大转移支付”格局，存有复归“统收统支”的倾向。分税制改革以来，一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税含农业特产税、牧业税等先后被中央政府取消，土地增值税、屠宰税、宴席税等税种形同虚设，遗产税尚未开征。虽说从数量上看地方税有１３个税种，占２９个税种的４５％，但目前真正属于地方主税种的只有营业税不含铁路、各银行总行、各保险公司集中交纳部分、房产税、契税等。 分税制改革初期，地方税约占全国税收总量一般为２０％－３０％，造成了政府间财权、财力的不均衡，在中央政府和地方政府之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的财力失衡格局。２００５年，全国地方一般预算收入１４８７５．５亿元，而地方一般预算支出高达２５０２２．２亿元，４１％的支出是来自中央政府各类补助的，即体制性、专项性、财力性转移支付。这种状况一直延续至更低一级政府，依赖程度与政府级次成反比。 三是省以下财政体制不完善，基层财政有演变为上级财政“附属物”的可能。１９９４年分税制财政体制改革，主要确定了中央与省级政府之间财政关系。但事实上，在省以下这种“分税”模式只能是“名存实亡”，仍然延续着财政“大包干”时期的做法。从目前的情况看，财权层层上收，事权层层下移，转移支付链条过长，上级政府过多财政管制，动摇了基层政府行使职权的物质基础。地方财政特别是县乡财政的独立性、完整性、主动性在很大程度上受到肢解，基本处于“无财可控”的状态，更进一步可称之为较高层级政府的“出纳”，以“委托—代理”关系，从属于上级政府，成为“附属物”。 过分强调提高“第二个比重”也会产生诸多“负”效应，危害地方财政经济的健康运行： 第一，随着“第二个比重”的逐年提高，事实上存在着“财大事小”的中央政府与“财小事大”的地方政府，形成了财权、财力与事权极不匹配的基层财政困难问题。２００５年全国赤字县市达５５６个，赤字面２７．５％，赤字额１２７．４亿元。 第二，随着“第二个比重”的逐年提高，在现行政府间形成了规模庞大的“资金流”，如约占总量三分之一的税收返还，多数是无效或效果不显著的“上解下划”，降低了资金使用效率。 第三，随着“第二个比重”的逐年提高，上级政府通过集中财权，建立了让下级高度依赖上级的财政体制，特别是约占总量三分之一的专项转移支付，实质上是“财权部门化”的体现，即各部门作为“第二财政”参与国民收入的“二次分配”，过多体现为部门利益。近年来，审计署所刮起的“金融风暴”，更出现了违规违纪金额越来越大的非正常变动态势。 第四，随着“第二个比重”的逐年提高，加重了地方对中央的依赖程度，降低了地方政府的努力程度，在一些欠发达基层，“等、靠、要”思想相当严重，大家以赢得“贫困”为荣。有人估计，全国各地有５０００多个驻京办，其主要工作就是部门“公关”，以便跑“部”“钱”进，事实上存在着“设租”、“寻租”行为，增加了政府间竞争的博弈成本，甚至滋生腐败。 第五，随着“第二个比重”的逐年提高，地方政府为解决预算内财力有限性与支出需求无限性之间的矛盾，加大了体制外资金扩张力度，“三乱”现象、“土地财政”、非正常的地方政府间税收竞争拉税、转税、“过头税”、“先征后返”等在一定层面反映出因地方财力紧张而实行的“曲线”政策。 诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾说过：花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。因此，针对中央政府过多的财政集中度，特别是政府间非均衡的事权、财力安排，应充分抓住全国财政收入快速增长的大好形势，通过优化财政收入结构，适度降低“第二个比重”。 适度降低“两个比重”：一个简要的框架性建议 适度降低“两个比重”是适应经济全球化、完善市场经济体制、调整收入分配关系的客观要求，也是确保实现中国经济又好又快发展的重要基础。 第一，适度调整财政收入占ＧＤＰ比重。适应国际化的减税浪潮，本着税收“中性”原则，通过深化税制改革增值税转型、统一内外资企业所得税、“费改税”、垄断行业市场化改革等措施，适当降低宏观税负，将其占国民收入的比重控制在２５％以下，弱化政府在国民收入初次分配中的份额，发挥好市场机制的资源配置作用。 第二，适当调整中央财政集中度。针对地方政府级次多、“三农”问题突出、转移支付链条过长等具体情况，通过降低中央与地方共享税比例、降低地方税收“基数”、完善地方税体系等措施，提高、优化地方财政收入结构，适当降低中央财政集中度，将其占全国财政收入比重控制在５０％以下，基本满足基层政府行使职权、履行职责的财力需求。 第三，科学合理界定政府职能范围。按照“有所为，有所不为”的原则，合理界定政府与市场的关系，从根本上解决长期以来政府职能“越位”和“缺位”问题。按照党的十六大所明确的“依法规范中央和地方的职能和职责，公正处理中央垂直部门和地方政府的关系”的总体要求，尽快研究出台《政府间财政关系法》，以法律形式，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。 第四，改进财政转移支付制度。本着透明化、制度化、规范化的规则，优化转移支付结构，增加一般性转移支付比例，整合专项财政转移支付，遏制“各路大臣都分钱”的现象。同时，构建合理的专项转移支付分配方式，改“基数法”为“因素法”，选定反映各地实际的转移支付因子，制定“平滑曲线”状、“连续函数”式转移支付方案，确保不同省份共享中央财政再分配、再调节的成果。 第五，统一政府财政权。针对当前普遍存在的政府财权部门化、部门财权法治化等现象，从维护国家财政经济安全的高度入手，通过完善各项财政法规制度，推进依法理财和“阳光财政”建设，深化政府预算改革部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线，整合政府财力资源，实行“金财工程”等措施，确保政府财政权的完整、统一，从根本上遏制“王爷经济”现象。 （作者单位：辽宁省财政科学研究所）
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