体制的问题要从体制上解决

　　程毕凡 中国社科院亚太所研究员

　　住宅保障制度的出路是要设计出一套特殊的体制，它可以使新建的公共房屋专门机构既能独立于地方利益的纠葛又能拥有必要的权威性

　　两年来，房价一轮调控一轮上涨竟成常态。而近两月来的涨势越发凶猛。现在房价更加远离实际价值。许多一线城市的住房竟然比一些西方发达国家还贵。如果还有人说楼市不存在泡沫，那么他不是糊涂就是另有用意了。形势之严重，致使有良知的开发商如万科集团董事长王石先生也警告说，中国楼市泡沫“早晚会破裂”。

　　体制缺陷无可回避

　　围绕房价调控，出台的诸多措施离不开 “结构调控”或 “供应结构调控”。其中着力最大最具体的，要算是所谓90平米以下

户型占新建项目总建筑面积不低于70%的“双限”政策的提出。但是，且不说这一政策的实施已遭到开发商的“软抵制”，达标的还不到两成，退一步说，即使政策目标得以实现，在目前离谱高房价环境下，恐怕连一般中等收入家庭也买不起。其实，从房改后市场变化的历程来观察，就可以清楚地看到住房的根本问题，是2003年政策的大变动，造成了住房市场化与社会保障之间的严重失衡。涉及住房体制框架的国务院文件有两个：一是1998年《国务院关于进一步深化城市住房制度改革，加快住房建设的通知》，即23号文件;另一个是2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，即18号文件。前者的核心内容是 “建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，“中低收入家庭购买经济适用房”;而后者则是，“调整供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品房”。两个文件实际上是规划了两种不同的住房体制。后者取代前者的效应是经适房建成量逐年急剧下降，只是近期才有所回升；至于廉租房，至今连最贫困的“低保户”也只有一部分能享受到，不少城市仍是一片空白。

　　绝大多数有购房需求者千军万马只能通过入市购买普通商品房这一“独木桥”，再加上开发商的炒作，于是房价一路高歌猛进。

　　现在，越来越多的人已看到这一大弊端。有两件事特别值得大家评说：

　　一是国务院参事任玉岭先生率领调研组赴各地调查后，得出一个看法，认为在住房土地供应中，应将总量的70%作为社会保障房用地，其中七成供经适房，三成供廉租房;商品房只能占30%。他认为，根据目前实际收入水平，政府应为城镇人口70%-80%的工薪阶层提供经适房或廉租房。任玉岭还表示将向温总理提出这一建议。这就在房地产界引起一阵轩然大波。许多老总批他是“圈外专家”说“外行话”；一些“市场派”学者更是猛烈抨击他是“对1998年以来房改的否定”。其实，任玉岭不过是主张住房政策向23号文件所设计的政策框架回归，是对23号文件“否定的否定”。笔者认为，他为民请命的用意是好的，政策大方向也没错。问题在于，房地产经过三年多的畸形发展已形成今天这样的格局，如果企图一步到位就显得有点下药过猛了。

　　另一件事是，今年政协十届五次大会民革中央提出 《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》。此建议被列为政协“一号提案”，受到广泛关注与好评。会后，建设部汪光焘部长曾为此专访民革中央进行座谈。“一号文件”的主要目的是解决中低收入家庭住房问题，强调指出1998年国务院23号文件要求建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。应该说，“一号提案”的出发点和核心内容，是同任玉岭的建议相一致的。但提案主张问题要有步骤地逐步解决，当前应“首先满足贫困家庭居住的基本需要”。

　　“一号提案”最突出的新意是，它主张政府要敢于充当“开发商”角色，包揽“经济适用房和廉租房的规划、建造与管理”。迄今，我国经适房的产权与购买审批权是分离的：开发商以只赚取约3%的微利的承诺，换取划拨土地和税费减半的极优惠待遇，建造经适房并拥有产权。政府有关部门则负责接受购买经适房的申请与审批。但政府的目标是实现社会公平，而一般说，开发商的目标是赚取尽可能多的利润。“道”不同，怎相为谋？由于产权掌握在开发商手中，再加上政府部门惯有的官僚作风和腐败现象，在两者博弈中，占上风的自然是开发商。许多地方在实际运作中，审批权却落入开发商手中。这是经适房产生种种弊端的根本原因。可见“一号提案”的这条建言是切中要害的。还应指出的是，政府充当“开发商”，必将有利于集约利用日益稀缺的土地资源；有利于城市的统一规划；有利于为公共住房提供配套齐全的环境。

　　“一号提案”还有另一条十分重要的建言，即“中央和地方需要成立专门的以发展公共住宅为职能的机构”，“全权负责公共住宅的土地供应，规划、设计、建造、出售和租赁管理”。所需资金“列入国家预算”。专门机构和资金来源，这是政府扮演“开发商”中，顺理成章必须要解决的两大难题。但怎样做才能真正行得通？还需进一步做些探讨。

　　先谈资金来源，从国情来看，由于我国仍是一个发展中大国，城市化正在加速而且两极分化严重，经适房和廉租房的建设必须尽快达到较大规模，才能适应需求和发挥抑制房价效果。香港的中产阶层比重比大陆大得多，然而它的居屋(相当于经适房)和公屋(廉租房)却覆盖了总人口的50%。我们至少在新增住房总面积中，不能低于这个比重。这大概需要每年投入数以千亿的资金。无论中央还是地方政府恐怕都很难承担。众所周知，地方政府几乎都在经营“土地财政”，免费拨地建公共住房已等于割它们的肉，再要它们拿出一大笔钱来，有可能吗？

　　至于建立专门机构，如果指的是在各级政府主管部门之下，设立这一机构，笔者认为很难指望它会成功运作。道理很简单，专门机构的当家人得听从部门领导人，而部门领导人又不能违背地方第一把手的决策与意志。试问，全国能找出几个地方长官愿意大把倒贴钱做公共房屋的 “开发商”？有人批评许多地方政府由于搞 “土地财政”，已与开发商形成某种利益共同体，是不无道理的。

　　建立经营型的住房保障体制

　　因此，出路是要设计出一套特殊的体制，它可以使新建的公共房屋专门机构既能独立于地方利益的纠葛又能拥有必要的权威性；同时，既然它具有“开发商”的角色，那么它的营运应能达到低投入高效益，自负盈亏。

　　据此，笔者认为，这一专门机构最好是设立在各级人民代表大会常委会之下，作为它的一个独立法人机构。这样，该机构就可以与政府有关部门保持既有联系又有所区隔的关系，同时具备权威性。因为，根据我国的政治制度，人民代表大会是最高权力机构。尤其重要的是，这种设置便于吸收民间人士直接参与这一专门机构的管理工作，使之高度民主透明。香港房屋委员会在33名委员中，非官方人士名额高达29名。这一点应可作为参考。若按香港体例，主管的房委会主要抓大政方针和政策的制定，规划设计以及财务的独立运作；而具体的执行工作，包括房屋的招标建造以及接受租售的申请和审批，则由政府有关部门协办。

　　在资金方面，更需要开创性的思路。在这方面，环视宇内，仍然是香港的“以房养房”营运模式最值得参考。房委会大包大揽拥有所辖小区内居屋(经适房)，公屋(廉租房)以及非居住性房屋 (包括商铺和停车场等等)的产权。据香港房委会委员、城市大学教授王坤提供的统计资料，1993/1994至2003/2004的11年间公屋营运赤字累计为120.36亿港元，但居屋销售和商铺、停车场等非居住性房屋的租赁净收入高达1033亿港元，其中居屋销售净盈余达925亿港元约占90%。这表明，在“以房养房”自负盈亏运作中，处于决定成败关键地位的是居屋(经适房)。港人都知道，居屋供应量的多寡会直接影响楼市的起落。而且，只要计划信息一发布，楼市就会敏感地作出先期反应。

　　离谱高房价是坏事，但却也为我们实施“以房养房”运作模式留下很大空间。粗略估算，即便以低于市价40%出售经适房，主管机构仍会拥有足够的盈余资助大规模修建廉租房。

　　若要以香港经验为基础，建立经营型的“以房养房”住房保障体制，当然首先须筹措一笔启动资金。鉴于民间资金富裕，笔者以为通过发行债券便可轻易解决。

　　来源：经济观察报网