警惕新一轮造城运动

　　特约评论员　李岱

　　国家统计局发布的统计显示，今年1-5月份，全国城镇固定资产投资达32045亿元，同比增长25.9%。

　　今年以来，经济再次出现了本轮扩张期以来第三次增长偏快趋势，且从势头上看有向过热转化的可能。1-5月，中央项目投资3122亿元，同比增长14.9%，比年初放慢6.8个百分点；地方项目投资28923亿元，增长27.3%，加快3.7个百分点。地方项目在城镇投资中所占比重也由去年的88.5%上升为90.3%。毫无疑问，当前投资及整个经济强劲增长其动力源仍然主要还是地方政府。近年来一些地方政府竞相推动的新一轮“造城运动”(主要是城市基础设施建设以及房地产投资)是造成经济增长反复偏快的根本原因。更深层次的原因则是由于导致投资膨胀的体制机制基础尚未发生根本性转变。

　　今年是各地政府换届第一年，也是“十一五”规划所立项目进入实施阶段的关键时期。部分地区大量的新立项目、尤其是规划超前的各种新城建设项目，以及围绕新城建设所进行的城市基础设施建设项目等陆续启动。当前一些地方政府运作“新城”或“新区”的基本模式已经程序化，而且从沿海到内地，各地都在快速的“复制”和模仿。首先是以“新城”或“新区”的名义在交通区位比较好而且临近大城市的地方进行规划设计，这个设计一定要体现“大手笔”和“国际水平”，然后圈地开发。在一些地方，当地政府以极低的价格从农民手中征地，再以土地做抵押向商业银行或国家开发银行贷款，在“七通一平”等基础设施搞好后，开出各种优惠条件(零地价和税收返还)进行招商，在进驻企业达到一定水平之后，开始拍卖

房地产开发用地，然后以土地出让收入来偿还贷款，最后，一个完整的“新城”或“新区”在地方政府对土地的运作过程中诞生了。

　　在这个过程中有三个方面的问题值得注意：第一，由于运作土地是一本万利的“生意”，一些地方政府都在千方百计使得土地调控大打折扣。从实际情况来看，以租代征，未批先用等违法用地行为十分猖獗；第二，从整个资金链的循环过程来看，一哄而起的城建工程和房地产开发实际上并未对被征地农民的利益进行合理补偿，如不加制约，这将会进一步加大贫富差距，进而引起严重的社会后果；第三，从近年来东部地区的情况来看，完全靠廉价的土地来推动投资增长的模式是不可持续的。

　　此外，一些地方政府通过经营土地来运作的“造城运动”有两个突出的特点：第一，它不受经济景气周期的影响，受货币政策调控的影响也比较弱，但是，它却可以实质性的拉动整个经济快速增长，并带动高耗能行业快速增长。理由很简单，城市基础设施建设投资(包括房地产)处于产业链末端，其辐射带动作用极强，特别是在建设初期对

能源、钢材、水泥以及建筑材料等拉动作用非常大，其所创造的巨大投资需求直接引导着市场对产业链中上游领域的产品投资快速增长。今年以来，高耗能行业增长速度之所以明显加快，主要是城市基础设施建设以及房地产投资快速增长所带动。1至5月，钢铁、建材等高耗能、高污染行业的增长速度全都超过了工业的平均增速，部分行业的投资还出现了反弹。统计显示，前五个月耗能较高、污染物排放较多的钢铁、建材、有色、

化工行业的增速都在20%以上；水泥行业的投资猛增了54.3%。

　　其次，这些地方政府推动辖区内的投资增长一直是造成我国投资主导型增长方式难以向消费主导型转变的主要原因，也是阻挡经济增长从依靠资源要素投入向依靠人力资源和技术创新投入转变的主要障碍。可以预见，如果先行的土地征用模式不变，地方政府面临的财税体制环境(主要表现为地方财政对土地出让收入和增值税的过度依赖)不变，今后经济可能还会一热再热。从这个角度看，改革地方政府面临的以土地征用和财税制度为主的相关体制环境迫在眉睫。