环境保护：挑战人类的智慧

　　德国篇：不遗余力控制碳排放

　　刘键/文

　　德国作为发达的工业化国家，能源开发和环境保护一直走在欧洲其他国家甚至世界的前列。环境保护成为该国经济、社会、自然可持续发展的重要内容，保护气候、减少温室气体排放的具体指标也列入了其可持续发展的总指标体系中。完善的法律制度

　　德国实施碳排放权交易制度的基础工作始于2002年初，当时联邦环保局组建了专门的管理机构，对企业机器设备进行了全面调查，研究建立与排放权交易的相关的法律等，目前已形成了较全面的法律体系和管理制度。这些法律法规在排放权取得、交易许可、费用收取等方面规范了排放权的管理，从而奠定了排放权交易在德国的法律地位。德国联邦政府还组建了管理排放权交易事务的专门机构，即联邦环保局排放交易处。其主要职能是发放排放许可证；核实企业报送的排放申请报告；按账户形式对每个企业进行登记；起草与排放许可相关的国际国内报告；与欧盟和联合国进行合作。严谨的申报程序

　　在参与企业的选择上，德国将国内所有机器设备的二氧化碳排放量进行调查，按照《联合国气候变化框架公约(京都议定书)》(简称《公约》)和相关法律的要求，对于排放量达到一定数额以上的设备，其生产企业要在与联邦环保局达成自愿协议的基础上，经审核才可取得一定的排放权，并进行排放交易。在2002-2003年期间，德国共调查了3909家企业，其中1849家企业经审查参与了2005-2007年排放权交易。这些企业中，属于能源设备企业1234家，占67%；工业企业615家，占33%。

　　排放权交易的申报程序是：申报过程中，如果生产企业属于洲管辖，则要先向洲环保局申报并审核，由洲再向联邦政府环保局申请；如果企业属于联邦政府，则直接向联邦环保局申请。只有联邦政府环保部门才是惟一受理并分配排放权的部门。

　　2005年1月至2005年11月底，联邦环保局共收取以上各种费用约796万欧元。联邦环保局所征收的费用主要用于管理机构正常业务工作经费和办公经费，剩余部分可由联邦政府投资于可再生能源。对我国的启示

　　要从经济全球化的高度认识碳排放权交易未来对我国的影响。《公约》的生效，标志着世界各国都承担了保护全球气候的责任。从表面上看，是消减各国碳的排放量，但其实质是促使各国不断提高科学技术水平，不断调整产业结构和能源结构，也无疑是对发展中国家粗放式的经济增长速度的制约。《公约》将国际态势由过去的东西对立转变为南北对立、发展中国家与发达国家对立、穷国与富国的竞争。如果我们不提高制造业的科技水平，不实现经济增长方式的转变，不建设资源节约环境友好社会，我国很有可能将来要从其他国家购买碳排放量指标，则必然影响到我国部分产业的发展，影响我国产品在国际市场上的竞争力。

　　要加紧建立我国碳排放法律法规和相应的管理体制。纵观我国对大气污染防治的现行法律法规，现在基本上都是针对二氧化硫等对环境和人体有害气体而制定的。因此，我们从现在起，不但要高度重视对人体和环境有害气体的污染源的控制，还要加紧制定控制二氧化碳排放的各项法律法规，应包括温室气体排放许可、分配、收费、交易、管理等内容。同时应尽快着手开展二氧化碳排放管理机构的建设，包括组织管理机构、许可证发放机构、排放权交易机构等的建立及其运作。还要着手做好摸清家底工作，即二氧化碳排放许可及交易的先决条件是准确了解所有排放单位或设备的排放情况。尽管这项工作在我国面临很多困难，但如果做不好，就谈不上排放权的管理。

　　要以科技进步为先导，控制和减少我国二氧化碳的排放量。一是在保护大气环境方面，国家应鼓励环保新技术的研发和旧技术的创新，发展排放控制新技术和排放预防技术；二是在产业结构调整中，要加快发展能耗低、污染少的产业，对原有产业和产品的技术装备水平和生产工艺进行改造，以减少污染物的排放；三是在提高能源利用效率和节能方面，要重点发展热电联合技术、清洁煤碳技术、煤气化技术。同时通过技术改造来提高现有住宅、办公建筑物、交通运输工具以及工业场所的能源效率，来实现节能的目标；四是在使用清洁能源方面，主要是依靠技术水平的提高，来降低生产可再生能源的成本，促进风能、太阳能、生物能、地热能等的广泛使用，减少二氧化碳排放。

　　要采取综合性的价格和财税政策，实现化石燃料产品价格的真正市场化。首先应提高资源税和矿产资源补偿费的税率和费率，将探矿权、采矿权价款摊入产品成本中，并提取环境治理费用和安全费用，在此基础上，对产品价格进行重新确定。其次，要择机对化石燃料产品开征环境税，或在现行消费税中提高税率，将税收所得用于改善公共交通、资源勘查、平衡地区间财力差异等。(作者单位：财政部经建司)

　　日本篇：全民行动拒绝污染

　　陆彩荣/文

　　日本环境治理与环境保护走过了一段曲折的过程。上世纪50-60年代初的日本，将复兴经济摆在了优先位置。由于片面发展经济，环保意识薄弱，使得以工业集中的地区为中心，出现了直接危害人体健康、影响正常生活的环境公害污染，成为污染问题渐露端倪的时期。比较突出的公害问题有大气污染、二氧化硫废气引起的哮喘，水质污染等，在一些地方出现了“水银中毒”、“骨痛症”等。

　　以上述污染问题处理为契机，为保护大气、水质，日本政府先后制定了一系列法律，形成了环境法规体系，为治理环境问题打下了良好的基础。

　　“两头堵”的环保措施

　　日本政府在解决环境问题的过程中，通过公布全社会污染控制总目标引导企业进行环保，同时通过市场行为，也就是能源价格等调控企业环保行为，减少环境污染。工业污染主要是工厂排放废汽废水废渣等，主要是通过各种法律和经济措施解决，要求工厂减少排放，否则处以罚款，而对于工厂在环保科研、设备方面的投入，政府给以一定的补贴，企业根据生产情况提出环保课题，并且由企业自己组织科研人员，包括院校、社会科研单位的人员研究解决。

　　同时，政府在市场上推出绿色环境标志制度，鼓励消费者购买环保产品，而没有绿色环境保护标志的产品，在市场上就得不到市民的认可。在日本，一个企业如果对环保无动于衷，消费者就不会满意，市场就会淘汰其产品。也就是说，环保不仅是政府的要求，也是市场的要求。

　　通过这种“两头堵”的办法，政府与老百姓共同努力，迫使企业向环保方向努力，日本工业污染从上世纪60年代至70年代逐步加以解决，到上世纪80年代就已经基本得到了有效的控制。

　　必须引起全社会重视

　　日本解决环境污染问题走过了两个明显的阶段，即从治理工业污染入手，逐步向治理生活污染方面转变。日本的经验告诉我们，解决环境问题，需要全社会的共同支持。

　　目前，日本亟需解决的主要污染问题是面广量大的生活污染，如汽车尾气、噪音和生活污水等。与局部性的工业污染相比，生活污染由于具有持续性增加的特点，治理的难度更大。

　　要真正解决生活污染这一难题，就需要所有民众的积极配合与支持，百姓的生活方式必须要向文明、有利于环保的方向转变。经过不断地推广，在今天的日本，垃圾分类已经成为普通百姓的行为方式，这也为解决垃圾处理难题提供了良好的基础条件。

　　为进一步推动环保工作开展，1993年日本制定了《环境基本法》，提出要建设可持续发展的社会，改变局部环保的理念，并要求政府制定出符合国情的环境保护基本计划。

　　从那时起，日本已经推行了两个环境保护计划了。在第三个环境保护计划里，日本政府又提出了6个新的想法：一是鼓励环境与经济、社会的协调发展，提倡企业开发环境友好产品。二是从环保的观点出发，形成可持续的国土环境，尤其加强对农业、林业的环境保护力度。三是根据技术开发研究，解决环境不确定性的措施。对于环境问题，在没有明确科学依据的情况下，行政方面要采取措施，采取对策减少环境不确定性。四是国家、地方、公民个人都是环境保护的主体，要动员大家共同参与推动环保。五是加强国际合作，创造国际环境保护合作规则。六是着眼长远制定环保政策。

　　为了促使所有国民参加节能减排运动，日本政府作出了一系列努力。最近，日本各主要报纸刊登防止地球温暖化的整版广告，广告中，身穿短袖衬衫的安倍首相正在安装一只荧光节能灯泡。广告下方列出了人们在日常生活中可以轻松做到的节能措施，如夏天穿清凉夏装、空调温度设在28℃、选用节能电器、关紧水龙头、自备购物袋、轻踩汽车油门、常拔电源插头等。

　　美国篇：减污节水纽约政府在行动

　　孙健/文

　　上世纪90年代，纽约人每天消耗15亿加仑的水。这个数字比上世纪60年代的纽约人日平均用水量，增长了20%。而在这30年里，纽约市的人口却下降了6%；这说明纽约市每日平均用水量呈绝对上升趋势。怎么才能保护不断减少的水源，纽约市政府做出了不懈的努力。

　　饮用水出了问题

　　饮用水的问题可以分为两个环节：饮用水的供应和饮用水的质量。纽约市的饮用水质量历来是排在全美国水质最好的城市行列之中。然而，纽约上州的土地开发给水质带来了损害。

　　造成水质下降的罪魁祸首是污水的排放、溶化积雪的道路盐水的流入、农药的浸入、酸雨的渗入。纽约市政府采取了很多方法减少纽约市饮用水供应的压力，但由于纽约市的饮用水水质历来处于较高的质量，所以相关政府部门对于纽约水质下降的问题并没有引起足够的重视。

　　由于纽约市的法律并没有对在水源附近的污水排放做限制性的规定(美国罗德岛州和康乃迪戈州的法律都禁止在饮用水源附近排放污水)，在1989年，纽约市有83家污水处理厂将未达标的污水排放到水源附近的河流中。据有关资料显示，当时全市进入饮水源的总的污水排放达到每日1千万加仑。

　　纽约上州地区有7家污水处理厂是根据纽约州法律而建造的，其初衷是为了解决上州居民的污水处理、保护水资源。但是这些污水处理厂的管道陈旧，许多污水未经处理就直接排入上州水源。1988年的一项监测显示，有86%的污水未经达标就排入了上游水系。

　　政府要负起责任

　　面对相关部门的无动于衷，许多专家、学者对于纽约市政府在保护水资源方面的措施不力提出尖刻的批评，他们认为纽约市政府要对纽约市水质下降负责；尤其要对水源保护不力负责。

　　针对这些指责，纽约市政府在1989年发起了一个节水方案。这个方案的头一年的目标是在上州水源附近加强水质的监测；该方案的第二个目标是在上州库区控制农业开发。1990年，纽约市政府在控制水质方面做的第二步就是改造饮用水过滤设备。

　　在美国环保署的新的法律要求下，纽约市政府被要求在上州水库修建大型的水过滤厂，这个方案要花费大量资金。于是纽约州州长马里奥·科莫提出了一个名为“21世纪环境质量债券法案”，建议发行19亿美元的州政府债券帮助纽约市政府筹资改善上州水资源环境。

　　为了弥补过失，纽约市政府投入了大量资金建设了14个污水处理厂。1980年开始兴建的北河和红钩两大污水处理厂共花费了14亿美元资金。

　　但污水处理厂并不能解决所有的问题，因为纽约大约有70%的污水管道的设计与雨水排水管道连在一起。在暴雨季节，许多未经处理的污水就随着雨水一起冲到了水源流域，这是造成纽约市水资源污染的一个重要方面。如今，纽约市正在考虑新建一个将这些混合雨水重新引入污水处理站的系统，如果这个系统能够建立起来，那么将有效地控制饮用水源的污染。

　　水每一天都在减少

　　纽约市的水库系统每天向纽约市提供大约15亿加仑的饮用水。在美国的一些主要城市中，每家、每户、每个企事业单位都安装了水表，对于每天的使用量进行监测。

　　1984年的统计资料显示，纽约市居民使用量占53%、工业、商业使用量占17%、政府、公共部门用水量占14%、渗漏占14%、其他占7%。纽约市民每日平均用水量为200加仑，这个数字不太精确，因为它包含了商业用水和渗漏。

　　温室效应同样可以促使用水量的提升。纽约州政府水资源管理部门——水资源计划委员会预计即使参加了节水计划，纽约市的耗水量在2000年将会提高20%，大约为每天消耗18.20加仑；到2030年，用水量将会攀升到19.70亿加仑。如果在正常年景之下，纽约市的水库储量还可以保证供应，然而在有旱灾的年景里，纽约市的供水就会出现问题。

　　目前纽约市饮用水的供应得益于纽约市的饮用水输送系统。在曼哈顿以北199英里的三个大水库每天向纽约市的社区运送10.5亿加仑的饮用水。然而早在1960年，专家们就已经警告，纽约市每日的耗水量已经超过了纽约市水库能够安全供应的容量。节水问题已迫在眉睫。

　　没有立法条例先行

　　在节约用水方面，美国联邦政府没有详细的立法规定。这方面的立法是由纽约州政府和地方政府作出的。1989年，纽约市政府立法规定，要求在1992年以后兴建的、或重新装修的建筑中必须安装节水抽水马桶装置；用新型的1.6加仑的蓄水箱代替以往的3.5-8加仑的标准蓄水箱。

　　在一些大旱的年景里，纽约市政府会出台临时紧急条例；规定居民及企事业单位的用水量。1985年，纽约市经历了一个月的缺水干旱，使得日供水量下降3亿加仑。在那个月里，纽约市采取临时的节水措施，要求每个家庭停止车辆的冲洗、园圃的浇灌，以及在办公场所限制空调的开启时间。

　　节水的两种涵义

　　节水在这里有两种涵义：控制集团和居民用水；防止输水管道水的渗漏。

　　1988年，纽约市在一些商业、工业用户安装了63万只监督水表，这些水表的安装对于集团限制用水量起到了一定的效果。据估计，水表安装完毕后，大约每天可以节水2.25-3亿加仑的水。这相当于纽约市每天耗水量的1/5。另外，在一些企事业单位，水费的缴纳不是根据水表数，这样就使得一些单位有空子可钻。使用水表后，可以建立起一种监督机制，促进节水计划。

　　纽约市住宅大约有4百万个厕所，每天消耗的水约占纽约市家庭总耗水量的40%。1992年根据安装节水马桶的法规要求，许多新的建筑里都安装了节水马桶，但是大约要在20年以后才能够见到大的总体效果，如一年节约2亿加仑左右的水。

　　安装缓冲水流的水龙头是另一个节水的办法。在美国其他一些城市里，如加州的圣·荷塞市，有2万多个家庭中安装了减缓水流的水龙头，这些水龙头使这些家庭节水近10%；现在，在圣·荷塞市已经有4/5的家庭安装了这种水龙头。

　　纽约市的输水管道老化，也导致了自来水的流失。数据显示，每年大约有1/10的饮用水由于纽约市内的自来水水管老化而白白流走。这还不包括从纽约上州的输水管线的流失量。除此以外，纽约市还有7%的用水不能说明去向，这个百分比包括了消防及街道清扫用水等。

　　在纽约市，管道渗漏的检查大约每5年一次，负责自来水管道渗漏的官员们认为，如果能够加快检查的频率，大概还能减少50%的自来水渗漏。

　　相关链接：排污交易权

　　排污权交易以环境有偿使用为前提，通过核定区域内排污总量，建立供求双方交易市场等措施，探索出一条将市场机制引入环境保护的有效途径。

　　上世纪70年代，经济学家提出排污权交易的概念后，美国国家环保局首先将其运用于大气污染和河流污染的管理。此后，德国、澳大利亚、英国也相继实施了排污权交易的政策措施。

　　从国外实践看，排污权交易的一般做法是：政府机构评估出一定区域内满足环境容量的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分成若干规定的排放份额，每份排放份额为一份排污权。政府在排污权一级市场上，采取一定方式，如招标、拍卖等，将排污权有偿出让给排污者。排污者购买到排污权后，可根据使用情况，在二级市场上进行排污权买入或卖出。具体操作中包含以下几个主要环节：

　　首先是明确排污交易对象。由相关法律或相应的法规对每持有一份排污权所拥有的权利明确界定，如允许排放的污染物的种类和数量、排放地点和方式、有效时间等。从美国等国外情况来看，排污权交易对象主要有二氧化硫、温室气体二氧化碳，以及较少的污水等。

　　其次是科学核定区域内排污权总量。排污权总量虽是一个技术指标，但对排污权交易市场影响显著。排污权数量过大，会使区域内污染物的排放超过环境容量，并使排污权交易价格偏低，甚至无价，交易无法开展。排污权数量过小，会使排污权交易价格过高，可能造成排污成本超过社会经济技术承受能力，导致排污者不购买排污权，而采取非法排污，或偷排等冒险行为。

　　第三是建立排污权交易市场。排污权交易市场分为一级市场和二级市场。从美国等国家的情况看，一般情况下，政府就某种污染物排放权每年定期与排污者进行交易，交易形式主要有招标、拍卖、以固定价值出售、甚至无偿划拨等。一般来说，对社会公用事业、排污量小且不超过一定排放标准的排污者，可以采取无偿给予或低价出售的办法；而对于经营性单位、排污量大的排污者，多采取拍卖或其他市场方式出售。排污者在一级市场上购买排污权后，如果排污需求大，排污权不足，就必须在二级市场上花钱买入；相反，如果企业减少排污，购买的排污权得到节省，则可以在二级市场上售出获利。

　　第四是制定排污权交易规则和纠纷裁决办法。由于排污权本质上是排污者对环境这种公共产品的使用权，因此，除了要建立一般市场的交易规则和纠纷裁决办法外，还要充分考虑如何防止“地下交易”和“搭便车”等行为。交易规则和纠纷仲裁办法没有统一标准，从国外的经验看，不同地区不同种类的排污权其交易规则均有差别。

　　延伸阅读：7种节能方法最有效

　　不久前的美国《新闻周刊》载文指出，提高能效、“用更少的能源做更多的事”目前正在成为节能新理念。该刊为此总结出世界范围内最有效的7种节能方法：

　　采用保温材料。全世界36%的能源消耗在房屋的取暖和降温上。瑞士和德国建造的“零能源消耗住宅”样板房显示，采用新材料和新方法进行取暖和降温，节能潜力难以估量。

　　更换灯泡。全世界20%的电力消耗在照明上，其中40%的电力是老式白炽灯泡消耗掉的。在发光量相同的情况下，节能荧光灯不仅比白炽灯省电75%至80%，而且使用寿命也达到后者的10倍。

　　改进家用热交换器。热水器、取暖器和空调等能效其实很差，这些热交换器消耗的能源中只有一部分真正用来调节温度。热泵将改变这一状况。热泵可利用室外空气中的热量或地热来为建筑物供暖或降温，几乎不消耗传统能源。

　　改造工厂能耗设备。全世界的能源有约1/3被工业部门所消耗，工业部门的节能潜力很大。例如，上个世纪80年代以来，日本三菱重工业公司利用炼钢炉余热发电，节约能源超过70%。

　　驾驶环保节能汽车。全世界1/4的能源用于交通运输，包括每年生产的2/3石油在内。交通运输领域的一些节能措施根本就不用花钱，比如说，保持轮胎适当充气就能提高能效6%。此外，油电混合动力车等环保汽车在汽油消耗量相同的情况下，行驶里程可比传统汽车多出20%。

　　提高冰箱节能效果。居民用电一半以上用于家用电器，全世界1/5的二氧化碳排放量是居民用电造成的。20世纪80年代以来，制造厂商已经把冰箱等白色家电的能效提高约70%，但在这方面仍有改进余地。

　　设法解决节能投资费用。能源服务公司可以支付节能所需的设备改造费用，然后从客户节约的费用中扣抵。比如说，美国加利福尼亚州一些能源公司通过为节能的消费者提供额外折扣，成功降低了高峰用电需求，有望省下大笔扩建电厂成本。 (季能元)

　　一家之言：制度建设最重要

　　吴学安/文

　　节能减排作为刚性指标已经写进了“十一五”规划。如何实现这个目标？不仅政府和职能部门殚精竭虑，公众百姓也在朝思暮想。然而，经济生活中往往存有这么一种尴尬：每每说起节能减排，列举技术亮点往往不少，但现实情况却是难以事半功倍，实际效果并不明显。这实质上暴露出一个症结———节能减排，不仅仅是一个技术水平能否支撑的问题，更是一个制度建设能否跟得上的问题。节能减排在向技术要成效的同时，更要重视制度建设所起到的助推器作用。

　　一项调查显示，很多消费者对于节能器具，如节能灯、节水马桶等，往往是弃之不甘，用之不愿。细究起来，诸如此类节能产品之所以叫好不叫座，一个重要原因在于节能产品价格偏高，消费者节能所获得的收益，竟抵不上购买节能产品多付的成本。在这种情况下，就必须考虑由政策设计来扶一把：或是像日本那样对使用节能产品的普通家庭给予经济鼓励政策；或是像德国那样由政府对绿色电力采取差额补贴。可见，我们有许多节能产品，之所以难以推广应用，主要是被不合理的制度和政策门槛挡住了市场之路。

　　说到节能减排，强调制度建设比技术支撑更重要，还在于有效的制度能防止外部不经济性的问题。所谓外部不经济性，是指企业或个人的生产或消费活动，直接给其他企业或个人带来了不良后果。打个比方说，排污企业给附近居民和其他企业带来损害，即产生了外部成本；但该排污企业在核算成本时只计算自己的生产成本，没有为外部成本足额埋单。这个问题靠当事人之间的自愿协商无法解决，必须通过政府制订并施行“谁污染，谁付费”的制度，使污染者所付费用能够完全覆盖其产生的负外部效应；将污染付费的成本传导到商品和资源的使用者，使他们支付的价格足以补偿生产成本和外部成本。

　　不言而喻，没有一个成本与收益相对称的制度设计，一出出环境上的“公地悲剧”就会不间断上演。所以有专家一针见血地指出，环境友好型社会、

节约型社会的建设，归根结底就是相应制度体系的建设。

　　在笔者看来，节能减排“制度推手”要从两方面入手：一是要出台有利于资源节约和环境保护的财政和税收政策，纠正滥用资源、破坏环境的倾向，逐步体现出资源环境的使用成本和保护收益，用市场之手来引导节能减排；二是要严格执行以环境容量为基础的污染物排放总量控制制度，严格执行环境准入制度，将高耗能、高排污的项目“过滤”掉，靠政府之手推进节能减排。一言以蔽之，只有靠制度的

执行力与约束力，真正让政府意识到职责，让企业感受到责任，让百姓享受到实惠，全社会才能满腔热情地参与节能减排，节能减排也才能成为社会价值取向和自觉行动。