纳税人的钱到底该怎么花

　　特约评论员　李军杰　

　　近年来，各地又兴起了一股规模空前的“造城”运动。一些地方政府动辄斥资几十亿乃至上百亿打造所谓　“政务新区”、“滨湖新城”等诸如此类的形象工程。去年，其中最为著名的是河南某区(据＜南方周末＞报道)，该区花费6个亿巨资打造的新区政府豪华气派，被称为“世界第一区政府”。这座占地530亩的区政府建有6座崭新的办公大楼，1个巨大的半球形会议中心，数百亩绿地、园林，假山、人工湖环绕其中，令人叹为观止。近日，央视又报道了广西壮族自治区宜州市的豪华市政中心大楼。

　　随着经济社会的快速增长和财政收入的增加，适度拿出一些财政资金改善一下政府办公条件本来也无可厚非，但是，在义务教育、公共卫生以及社会保障等基本公共服务支出依然捉襟见肘的情况下，部分地方政府通过卖地，甚至以财政收入做抵押向银行举债，来建设豪华和超豪华的楼堂馆所和城市基础设施，这种现象发人深省：纳税人的钱到底该怎么花？

　　以中部某市为例。2006年市本级收入为一百个亿，但是，该市在建成超豪华的“政务新区”之后，目前又在计划投资数百亿筹建现代化的“滨湖新区”。这些投资基本依赖于新建区域内

　　这种不正常的现象说明：一些地方财政离公共财政理想模式的距离还很远。在政治体制改革还需完善、配套的情况下，不能奢求通过技术性的财税体制改革方案来解决基本公共服务的均等化问题。在基层政府财力紧张的时候，尚且没有一个法定的程序保障有限的资金向基本公共服务支出倾斜，那么以后地方政府有了更多的转移支付会如何呢？

　　政府职能不转变，预算资金就不会倾斜于公共服务，相应地，公共财政就是一句空话。鉴此，在今后的财税改革中，务必要把地方财政预算决策权的民主化放到一个突出的高度。主要理由如下：首先，公共财政的最终落实，不是体现在政府内部之间中央与地方事权和支出责任的划分上，其核心在于纳税人与政府之间的关系。如果一味局限于政府内部的改革，不可能从根本上解决财政资金投向的问题，因为地方政府与其辖区民众有着不同的效用函数；二，地方财政预算决策的民主化对深化地方政治体制改革有实质性意义；三，推动地方财政预算决策民主化，对地方财税体制改革而言，有牵一发而动全身的意义。在财政预算层次建立必要的监督和制衡机制，远比解决一些细枝末节的技术性问题更有价值。

　　因此，相应的改革方案可以考虑分为以下两个步骤来实施：第一步是信息公开，首先是把预算外资金全部纳入预算内。在这里需要重点提到土地出让收入问题，如果土地出让收入不纳入预算内，地方城建规模不可能得到有效控制；其次是揭开地方政府隐性举债的盖子，偷着发债有百弊而无一利。可以适当开“正门”，堵“邪门”，让地方公开发债，但是只能发城建项目债，严禁以地方财政名义担保发“一般责任债”。第二步是进一步民主化，可以考虑在省以下成立以地方人民代表大会为主的“预算编制委员会”，通盘负责本级财政的预算编制和债务发行问题(城建项目债还得最后通过有关专门部门审批)。

　　如果有了这两个制度保障，程序民主对公共财政建设来讲将是一个较大的进步，它对基本公共服务均等化的重要性，不低于中央与地方政府之间事权和支出责任的重新调整。按照“无代表不纳税”的原则，纳税人有权力对公共支出行使“话语权”；而后者则是资源配置效率问题，即通过纵向政府间事权与支出责任的划分来提高有限公共资金的使用效率，不能用资源配置这种技术性措施来替代资金使用方向的公共决策机制。　

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