制定五年规划是中国政府最重要的公共政策过程，也是实行民主集中制实践的最好案例

　　文/胡鞍钢

　　中国的发展成功取决于发展规划的成功，而发展规划的成功取决于决策机制的成功。

　　2007年党的十七大报告就明确提出“完善国家规划体系”。可以说，制定《“十二五”规划纲要》的过程就是一个不断完善国家规划体系的过程，中国五年计划编制已经形成了行之有效的公共决策机制。

　　尽管这一体系不够完善，还有不尽人意之处，但是从历史角度讲，可以说是建国以来最好的一个五年规划。它继承了以往历次规划的优点，同时也集成创新；从国际视角看，中国的五年规划编制是世界上持续时间最长、涉及人口最多、政策覆盖范围最广的公共政策学习过程。

　　西方的“主流”学者、“主流”媒体往往将中国视为缺乏民主的威权(authority)体制国家，视中国为“一党专政”加“自由市场经济”。

　　不同国家有不同的历史文化背景，也有不同的制度和体制，因而就会有不同的民主形式和内容。世界上有200多个国家和地区，从来就不会有一个适用于所有国家的民主模式和标准，他们往往各不相同各有所异：既是各有所长，又是各有所短；既是相互借鉴，又是相互竞争。

　　什么是“中国特色”的民主？那就是民主集中制，它的体现就是政策民主、协商民主，即政治领导人、各地区负责人、各类社会英才、专家学者、人民大众真正参与政策、影响政策的社会主义民主。

　　从国际比较看，除了文化历史背景之外，中国的特殊性就在于有十几亿总人口，有56个不同民族，有31个省、自治区和直辖市，还有2个特别行政区。

　　在这样的国情条件下，如何进行社会主义民主政治建设？应该坚持什么样的民主原则？采取什么样的民主形式？如何进行决策民主实践？如何在众多不同利益集团和人群之间形成公共政策？如何在复杂的党内外、中央与地方之间形成政治共识？这里没有什么普遍的原理可遵循，也没有什么成功的经验可照抄，更没有什么统一的模式可照搬，只能靠中国自己不断探索、创新。应当说，制定五年规划的决策过程，是最具中国特色的公共决策过程，充分体现了民主与集中、分散与统一的有机结合。

　　五年规划的编制过程本身就是“制度化、规范化、程序化”和决策“科学性、民主性”的过程。

　　从制度形式上看，是一个“民主、集中；再民主、再集中”的过程 ；从各方表达意见上看，是一个“发散、收敛；再发散、再收敛”的过程；从各方参与角度看，是一个“参与、共识；再参与、再共识”；从形成纲要文本来看，是一个“讨论、修改；再讨论、再修改”的过程。

　　这种决策过程是一个典型的政策循环：前一轮为后一轮奠定基础，每经过一轮，不同意见表达的民主程度和形成政策共识的集中程度都进入更高阶段，规划文本的质量也上一个新的台阶，显示了极好的学习机制和极强的适应能力。

　　通过多次反复的民主集中过程，使得五年规划既反映了国家战略意图，又充分表达了人民群众的利益诉求；既反映了中央的战略决策，也充分体现了地方的个性发展需求。它使得不同利益、不同诉求、不同观点，相互交流、相互分享、相互妥协，使之出现一个不断收敛过程，逐步形成政治共识、政策共识以及社会共识，最后成为一个经过法律程序的正式的五年规划纲要。

　　未来，五年规划作为中国重大的公共决策过程还需要进一步“三化”：一是制度化，即将五年规划纳入到法制轨道上，成为我国发展战略及规划等重大决策的法律依据，明确国家发展总体规划等的定位、内容，明确制定规划、实施规划的各类程序。

　　二是科学化，进一步通过调查研究、专家咨询等方式提高规划编制的科学性，坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律。

　　三是民主化，广泛听取社会各界的意见，进一步强化公众的利益表达、偏好表达，使之成为计划优先次序选择的重要依据，使规划编制进一步成为人民参与决策的过程，成为最大程度凝聚社会共识的过程。

　　总之，制定五年规划是中国政府最重要的公共政策过程，也是实行民主集中制实践的最好案例。

　　(作者为清华大学公共管理学院教授，现任中国科学院-清华大学国情研究中心主任)

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