邱 林

　　截至2009年底，18个省、16个市和36个县本级的政府性债务余额，合计高达2.79万亿元。这是审计部门首次披露地方政府性债务问题，也是地方政府庞大债务的一个缩影。财政部财政科学研究所所长贾康表示，中国公共部门的债务余额相当于年度GDP的50%。尽管指标不高，但关键问题是地方债的规范程度太低，可能会造成公共风险。(6月25日《每日经济新闻》)

　　2.79万亿元，仅是中国庞大地方政府性债务的其中一部分，目前尚没有任何一项权威统计对地方政府总的负债数字进行发布。每个地方债的风险各有不同，但清算难度太大且耗费巨资。更现实的情况是，在国务院有关部门发出警示和市场投资主体做出谨慎判断的双重背景下，本已经负重前行的地方投融资体系正遭遇更大困境。

　　2004年，国务院发展研究中心地方债务课题组曾在摸底中发现，地方政府债务在1万亿元左右。然而，据中国银监会主席刘明康在银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上介绍，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，仅2009年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。这离世界公认的警戒线60%已经很接近了。可见在2009年，为应对金融危机冲击，地方政府圈钱之猛烈。

　　不过，有一种观点却认为，如果我们把8万亿元和中国的年度GDP对比，也就20%多些。中国公共债务余额的名义指标低于20%，合在一起是40%多些。如果我们再加上高盛列举出来的政策性金融机构准国债(金融债)的6个百分点，中国公共部门债务GDP的比率大致就在50%上下。所以，中国目前的50%上下并不高到很具威胁的程度。

　　情况真是这样的吗？地方政府债务仅在2009年内，就由年初的4万亿飙升至7.38万亿。据有关专家分析，高达7万亿甚至更多的地方债务，可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。目前，以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债没有纳入到地方预算，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都不足，都容易酿成风险。

　　如果如此之高的负债发生在美国地方政府，那么将会发生什么事情呢？政府破产。例如2006年美国新泽西州州长就宣布该州州政府破产。当然，美国的地方政府“破产”不能简单等同于企业破产，更不是政府法人资格消灭、政府停止工作运转。而是指地方政府在无法偿付到期债务时应当被视为破产，无力支付的地方政府可以通过债务重组、改组或重新筹集资金等方式解决债务问题。

　　尽管中国的地方政府不可能像美国新泽西州那样宣布破产，但应看到地方政府债务危机的风险正在累计放大。严格来说，中国地方政府债务本身并不合法，因为《预算法》规定，除国务院特批之外地方不得举债，而国务院至今并没有特批的案例。但现在地方政府债务却几乎泛滥成灾。实际上，目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融危机，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。

　　究其原因：一是地方政府的债务风险已经大量积累。以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债没有纳入到地方预算，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都不足，都容易酿成风险。这个问题的解决要牵涉到中央与地方事权划分等一系列尚在讨论的根本性问题。

　　二是债务风险已威协到地方政府的威信。金融机构作为经营机构，无论是国有的还是民营的，至少在理论上最终是可以破产的，而地方政府在中国是无法破产的。因此，地方政府债务问题解决起来更加复杂和困难。就金融机构而言，即使是国有金融机构，其对政府威信和社会稳定的影响也还是间接的，但就地方政府而言，其债务风险对于政府威信和社会稳定的影响则是直接的。

　　有关调查表明，即便是东部发达地区，也有许多地方政府负债，严重者甚至资不抵债，陷入“破产”境地。一些地方政府因还不上债被告上法庭。实际上，地方政府负债逐渐由经济上的困难而影响到政治上的威信。所以，除了审计部门加强监督外，还必须通过民主监督的方式约束地方政府，让地方政府在决策的过程中充分听取民众的意见，尽可能地减少地方财政开支。

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