国有企业从来没有像今天这样，受到如此强烈的关注和质疑。因为是全民所有，国企的一切便与每个人都挂上了钩。聚光灯下，国企的一举一动都引来格外关注。

　　经过30年的改革开放，国有企业取得了长足的发展，在许多领域居于领军地位。光亮的业绩背后，国企红利最高10%的上缴额度，以及红利的流向似乎让许多公众不是那么满意，关于国企红利的争议已成为一段时期以来的舆论焦点。

　　本期《国企》推出一组特别策划，通过对“国企红利话题争议”来龙去脉的追踪，力图从不同侧面将此话题作一基本梳理。

　　告别13年不缴红利的历史

　　2007年红利新政的实施，结束了1994年以来国有企业连续13年不向政府分红的历史

　　文｜本刊记者 吴  杰

　　中国国有企业的经营发展经历过长时期的低谷，也取得了历史性的突破。历史上，国企曾经是政府的附属物，经营支出全部靠无偿调拨，收入自然全部上缴。1994年实施利改税是一道坎儿，种种原因，国家暂停国企红利上缴。2007年是又一道坎儿，中央企业率先恢复红利上缴。其间的过程，反映了中国国有企业的兴衰，也反映了中国在经济体制改革和政治体制改革方面的进步。

　　从分红到不分红

　　中国的国有企业是在一穷二白的基础上起步的。解放前的长期战乱，使旧中国的工业基础遭到严重破坏，解放后西方国家的技术封锁，又使中国不得不依靠自力更生。

　　计划经济年代的国有企业，谈不上是真正意义上的企业。国家统分统销，一切按计划指令办事，打报告、批条子、发文件、下通知等行政手段，决定着企业的发展路径，国企成了真正意义上的加工厂。国企创造的利润全额上缴，真正实现了“取之于民、用之于民”。

　　此外，国企还承担了大量的社会职能，企业办社会现象普遍存在。规模稍大些的企业，都有自己的医院、学校等“三产”。员工只要进入国企，成为国企的正式一员，生老病死、结婚生子、孩子上学、就业分房等大小事宜一律由企业承担。机构庞大、人员臃肿、效率低下，便成了国企的痼疾。

　　在承担了大量与企业经营无关的社会负担的情况下，国企的经营业绩如同老牛拉破车般令人担忧。改革开放之初，国家开始对企业实行放权让利。当时，认识到要把国有企业和其他企业大致放到一个公平竞争地位上，于是搞了利改税，但国有企业又加上调节税，一户一率，实际上是变相的利润上缴和留成。1986年，曾想进行价、税、财联动，向较规范的市场化过渡，但最终夭折。1987年后转为搞企业承包。1988年，成立国资局之前，已经有学者明确提出要实行税利分流，此后财政部也组织了税利分流的改革试点。

　　1993年颁布的国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对国有企业的利润分配做出了明晰的划分，应该上缴国家的部分采取税的形式，并按照统一的税率征收，剩余部分全部归企业所有。不过，值得注意的是，1993年的这份文件也明确规定了“要逐步建立国有资产投资收益，按股分红、按资分利或税后利润上缴的分配制度”。

　　1994年国家开始实施分税制改革，考虑到当时国有企业固定资产投资由拨款改为向银行贷款、还本付息由企业负担，再加上国企承担了大量的社会职能，作为阶段性措施，国家暂停向企业收缴利润。企业应上缴的利润全部留在企业，用于企业的改革和发展。国企由此开始不向政府支付红利。

　　从不分红到分红

　　时过境迁，随着国企改革的不断突破，国有企业的经营状况、社会负担早已与十几年前迥然不同。据不完全估计，2002年15.9万家非金融类国有企业的利润总额为5589亿元，2003年全部非金融类国有企业的利润总额达到了7590亿元，2004年全国13.6万户国有企业实现利润总额7368.8亿元，其中160多家中央直管企业实现利润4673.1亿元，占全部国有企业利润的63.4%。

　　随着市场经济的进一步发展，关于国有产权和国有产权收益的认识逐步完善。“投资是讲究回报的，不分红的企业是没有人去投资的，它不是一个真正市场化的企业。”国务院国资委研究中心企业发展与改革研究部部长王志钢表示，随着转型期的逐渐完成，国有企业也必然会像其他企业一样，恢复为投资者(国家)分红，这是企业的天然责任。

　　曾参与设计国有资本经营预算草案的国务院发展研究中心企业所副所长张文魁表示，国有资本金预算在2002年底提出来之后，逐渐引起各方面的关注。2003年十六届三中全会报告中曾提出要“研究建立国有资本金预算制度”。2004年温家宝总理在政府工作报告中正式提出“要研究建立国有资本金预算制度”。之后，北京、上海、广东、吉林等地开始着手国有资本金预算。

　　2006年2月，世界银行在北京发布了一份题为《国有企业的分红：原因、金额以及支付给谁？》的研究报告，引起广泛关注。这份报告指出了一个被人们长期忽视的现象：1994年税制改革以来，中国的大多数国有企业都不向政府分红。而在其他国家，国家作为国有企业的重要股东，通常会像其他股东一样从企业那里获得红利。

　　针对这一现象，该报告提出，国有企业的利润和改制收入都是公共财政收入，应该作为公共财政收入进行管理。国有企业的红利和改制收入应上缴财政部。

　　值得注意的是，该报告还指出：“2005年1月，各级国有资产管理机构的年度工作会议讨论了有关‘国有资产经营预算’的问题。由此，国有企业的分红政策问题被纳入了政府的改革日程。国务院国资委主任李荣融表示，国资委将按照国务院的战略部署，并与财政部密切配合，争取在今年(2005年)启动这项改革。”

　　2006年1月23日，国务院国资委主任李融荣在全国国有资产监督管理工作会议上明确表示，下一步将由财政部编制总的国有资本经营预算，今年国资委要试编中央企业国有资本经营预算。各地国资委要结合本地实际，加快推进，已经试行国有资本收益收缴工作的地方，要进一步完善制度，规范使用。

　　2007年5月30日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作。会议同意财政部、国资委提出的意见，决定2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，即政府作为股东对国有企业的利润提取分红和进行再分配。9月8日，国务院颁布了《关于试行国有资本经营预算的意见》。明确提出试行国有资本经营预算，应坚持统筹兼顾、适度集中原则。

　　3个月后，红利收取的实施细则出台。2007年12月11日，财政部会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》。《办法》规定，央企国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三档上缴财政部。其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业三年内暂时不上缴；其余央企均按照5%的标准上缴红利。

　　红利新政的推出，结束了1994年以来国有企业连续13年不向政府分红的历史。至此，“国企分红”正式拉开序幕。

　　回顾这段历史，可以清晰地发现，国有企业原来是上缴利润的，实施利改税后，国家决定“一段时间内不向国有企业征收红利”。2007年，国家又重新对国有企业征收红利。其实，从上缴红利到不上缴再到上缴，过程本身就反映了我们对国企改革的突破性认识，体现了对国企政策的成熟。

　　记者观察：

　　中国特色的渐进式改革

　　文｜滕  虓

　　中国国有企业改革已经走过了30年的历程。30年的改革之路，跌宕起伏，气势恢弘。一方面，由于试验前无古人，改革始终沿着“摸着石头过河”的方式不断试验；另一方面，随着中国社会主义市场经济体系的逐步完善，改革也在制度的安排下以渐进式路径不断前行。其中存在争议的国有资本收益上缴制度的暂停和重启，既是贯穿中国经济体制改革的主线之一，也是整个经济体制改革的缩影。

　　三个阶段

　　迄今为止的国有企业改革始自1978年，经历了调整、制度创新、逐渐完善三个阶段。

　　1978—1993年是国企改革的政策调整期。这个时期是我国经济体制由传统的计划体制向有计划的商品经济的过渡期。1978年12月召开的中共十一届三中全会确立的简政放权、减税让利原则成为这一阶段的主要思路。

　　1993—2003年是国企改革的制度创新期。1992年10月召开的中共十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。由此我国经济体制由计划经济体制开始向社会主义市场经济体制转轨。

　　在第二阶段，旧体制遗留问题和前一阶段改革过程中产生和积累的矛盾逐渐凸显。1993年国务院对国有企业的利润分配问题做出了明晰的划分，应该上缴国家的部分采取税的形式，并按照统一的税收征取，剩余的部分全部归企业所有。

　　2003年3月10日，十届全国人大一次会议表决通过设立国务院国有资产监督管理委员会。2003年10月召开的中共十六届三中全会提出了要建立现代产权制度，标志着国有企业改革以及经济体制改革自此进入一个以产权制度改革为重点、以调整重大利益关系为目标的深层次攻坚时期。

　　据有关方面预计，这一阶段的改革将持续到2015年至2020年，与中国经济体制转轨这一特殊历史时期相配套的国有企业的过渡性改革任务将基本完成。国有企业利润的重新缴纳，建立科学持续的国有资本经营预算制度正是深层次攻坚的重要内容之一。

　　路径依赖

　　“目前国有资本经营预算制度还处于试验试行阶段，从低到高比例征收，到最后全民共享红利，逐渐过渡，需要一个过程。” 财政部财政科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜对《国企》记者说，国企红利的从低比例收缴表明了国有经济在整个国民经济中的现实地位，同时也反映了国有企业经营状况和利润分布的不均衡。

　　从经营困难时不缴红利到效益改善后从低收取，跳出企业层面的考量，这样的渐进式改革符合中国改革的传统特色，从局部改革的新制度安排到整体性推广，先易后难。 在不废弃旧制度的前提下，先在旧制度的边缘衍生出一些新的制度安排，通过新制度的不断发展来渐次消减旧制度的空间，促成旧制度的变迁，然后达到整个经济制度的创新。在经济体制改革的同时，保持了政治环境的相对稳定，以便为经济改革创造一个相对稳定的社会环境和保持一种对改革进行有力调控的政府力量，尽量减少利益摩擦和社会震动。

　　按照诺斯的路径依赖理论，一种现存的制度、人们的社会行为，都会具有一种类似于物理学中的“惯性”。一旦采取了一种制度、实施了某种社会行为、进入了某种特定的路径，那么，这种制度或行为就可能自然而然地产生一种惯性，对以前人们的选择和路径产生出一种依赖。从这个意义上讲，历史对于制度的选择确实起着非常重要的作用。今天的各种决定或选择或多或少地都是过往历史的一种延续，同时又作为历史因素，影响到人们未来的决策或选择。

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