文/冀志罡

　　土地出让收入是中国地方政府的一项重要财源，俗称“土地财政”，是广受指责的一项财政安排。评论家们众口一词地指责说，正因为地方政府与土地有过多的利益瓜葛，才导致官员腐败每每与房地产牵连，官民矛盾也每每因房地产而起，甚至连房价上涨的黑锅，也一古脑地让“土地财政”给背了。

　　我并不打算为“土地财政”辩护。不过，给定“要增长、要发展、要城市化”的经济目标，再给定“中央拿大头，地方拿小头”的税收格局，还有“地方政府不准发债，不准贷款，也不准为贷款担保”的明文规定，除了土地出让外，地方政府能做到既不卖地，又有足够多的资金投入市政建设吗？

　　市政基础设施建设，一般都是大投入、慢回报。由于涉及土地等公共事项，而服务收费又很困难，这些项目一般由政府打理，例如市政道路，绿化园林，供水供电设施，等等。就是在美国也不例外。

　　对地方政府来说，投入是一次性的，而回报却细水长流，如果没有相应的融资安排，能够让政府借一笔钱投入，之后再用该项设施产生的回报偿还，项目就无法实施。中国的土地出让制度，其实就是一种融资制度。地方政府有了出让土地获取回报的机会，才能通过国有企业贷款进行土地一级开发，并在土地出让后还贷。不妨这样看，对地方政府来说，土地开发是一种商业业务。做得好，甚至能支持政府其他方面的开支。

　　美国政府不是土地所有者，自然没有出让土地获利的机会。那么，美国地方政府是如何解决城建资金来源的？答案是发债。美国市政债券是债券市场上一个规模很大的交易品种。通过发行债券，美国的州县地方政府得以筹集大笔资金，投入市政基础设施建设后，由于环境改善对周边地价房价有支撑，政府可以在之后的若干年中，通过征收物业税还本付息。这就形成了良性循环。

　　但这个循环，在中国是不通的，此地方政府非彼地方政府也。美国州县政府由当地选民选举产生，只对本地选民负责，有独立的财政和税收，甚至可以破产倒闭(纽约市就倒闭过一回)。这些政府发行的市政债券，一般以政府税收或项目收益为担保，一旦不能履责，也自有一套法律规则予以处理。一句话，地方归地方，联邦归联邦，地方还不上钱，是赖不到联邦的。

　　中国就不同了。地方官员由中央任命，只对中央负责，地方政府实际上只是中央政府的派出机构，根本没有独立的信用可言，它们的信用实质上都是中央信用。今年初为了支持地方财政，第一次发行了地方债券，但由财政部代发代还。兜了个圈子，实际上还是国债。

　　在这种政治格局下，如果放开地方发行市政债券，必然会造成政府债务失控。既然一切有中央兜底，那么，地方政府借钱花当然是多多益善。市政债券一般期限较长，而官员任期有限，这种权责不对称简直就是酿造坏账的绝佳配方。

　　这就是为什么中央政府明令禁止地方政府发债、贷款和为贷款提供担保的原因。

　　说了半天，终点又回到了起点。既然不能发债，还是只能让地方政府继续出让土地。否则，每年1000多万人进城，如果市政基础设施建设停顿，新增土地供应跟不上，房价不知还要涨到哪里去。

　　作者系铅笔经济研究社理事

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