巴曙松

　　引言：

　　与欧美国家的过度负债和高杠杆率相比，中国政府的负债水平较低，资产负债状况更为稳健，有更大的回旋余地来实施必要的赤字财政。

　　发端于美国的次贷危机迅速席卷全球，金融市场出现显著的信贷紧缩和去杠杆化趋势，市场越来越把应对危机的期望寄托在各国政府身上，期望政府注资能够有效稳定金融市场并刺激经济。于是，赤字财政再次引起各国的关注。

　　小贴士：

　　经济学意义上的“杠杆”，也即资产价格和资本金的比率关系。所谓杠杆化，即提高经济中的债务水平。杠杆在经济中有着重要意义。政府的财政刺激政策是否足以提振经济增长，除了实际的支出增加外，还取决于这些刺激措施能否催化民间部门提高债务水平、扩大支出。

　　2008年下半年以来，金融危机对中国经济的冲击逐步凸现，但到目前为止，货币政策发挥的作用更大。例如，2008年11月以来，中国的银行信贷高速增长，为中国经济应对危机冲击提供了充足的流动性支持；与此形成对照的是，财政政策的作用还有很大发展空间。在2008年底的中央经济工作会议上，2009年的宏观政策基调被表述为“积极的财政政策和适度宽松的货币政策”。

　　当前，美国整个经济体系面临的一个很大的挑战便是去杠杆化(Deleverage)。雷曼正是由于其高达36倍的杠杆率，使其资本金面对资产价格3%的微小调整便消耗殆尽，最终导致破产。如果在市场上找不到资本金，就只能申请政府注资。在这一点上，中国和美国情况恰好相反。2000年到2008年下半年，中国经济持续强劲增长，但是政府、企业和居民的负债率却有所降低。所以，现在中国正面临着再杠杆化(Releverage)的大好时机。在2000年，中国的财政赤字占GDP的比值仅是2.5%，到了目前，这个水平还不到1%，因此，中国在扩大财政赤字、提高负债率方面还有很大的增长空间。同时，中国国债占GDP的比重仅有22%，而西方其他国家这一比重高达70%以上，中国同样存在一定的国债负债空间。

　　2006年时政府负债占GDP的比例 

　　通过适当的赤字财政来应对外部冲击，中国已经积累了一定的经验。1998年亚洲金融危机时期，中国迅速推出了积极的财政政策、加大基础设施投资等，取得了良好的效果。在当前全球金融危机的新环境下，有哪些经验是值得汲取的？哪些则是因为环境的变化而需要调整的？这些都需要在推行赤字财政的过程中需要高度关注和谨慎权衡，例如，如何防止因为大规模的基础设施投资而挤压消费的增长？如何防止财政资金运用中的重复建设和浪费？

　　经济下滑催生赤字财政

　　外部金融危机的冲击和内部经济转型的压力，使得中国经济增长面临显著的挑战。从中国的情况看，2008年10月以来的一系列宏观经济数据，清晰揭示出中国宏观经济形势在内部结构调整与外部需求回落等压力下的迅速回落，不仅关键的宏观数据陆续出现负增长，国家统计局公布的宏观经济预警指数也迅速下滑，一些反映中国宏观经济运行状况的先行指标也出现了负增长。

　　例如，衡量国民经济晴雨表的发电量指标，在2008年10月，中国单月发电量同比下滑4%，这是自2005年2月以来，中国月度发电量首次出现同比负增长。从1950年以来的年度数据来看，历史上只出现过两次发电量负增长的情况，分别发生在1961年大炼钢铁后的调整期和1967/68年文革开始后企业停产时，而这两次同样是中国经济明显衰退的年份。2008年11月和12月，统调电厂发电量更是分别达到了7%的历史最大跌幅和6.4%的下滑。冷静分析这些宏观数据所蕴涵的经济趋势，对于下一步的宏观政策重点的选择十分关键。

　　同样值得关注的数据是财政收入。2008年10月，中国中央和地方财政收入也出现了自1996年以来的第一次负增长：2008年7、8、9三个月，全国财政收入同比增长率分别为16.5%、10.1%和3.1%，10月同比出现负数，全国财政收入5328.95亿元，同比下降0.3%。11月延续了10月的负增长趋势，全国财政收入3792.4亿元，比上年同月下降3.1%，其中，中央本级收入2040.94亿元，同比下降8.4%。这些数据无不显示着中国经济下滑趋势正在形成。

　　在金融危机的冲击下，2008年11月，中国的进出口额首次出现负增长：进出口总值1898.9亿美元，同比下降9%，其中出口1149.9亿美元，下降2.2%，增速比上年同期减缓24个百分点，这是自2001年6月以来中国出口首次较上年同期下降。与此同时，11月中国的贸易顺差却不降反升，上升了400亿美元。究其原因，在于中国进口方面出现了更大幅度的下降，数据显示，11月进口749亿美元，下降了17.9% 。导致这种格局的原因是多方面的，例如原材料价格的大幅下滑、由于出口需求减少导致的加工贸易等进口减少等，但是，同样值得关注的是，这个格局很可能也表明内需下降的幅度大于外需，需要及早采取更有针对性的扩大内需的政策措施。在民间投资保持谨慎观望的情况下，财政的地位就显得更为重要。

　　从历史来看，赤字财政已经成为世界各国政府抵御金融危机、扩大内需的重要手段之一。美国的罗斯福新政发生于1929-1933年经济危机之后；日本政府在1973-1975年的经济危机出现后，一改50年代以来实行的“紧缩”性财政政策，大幅增加了公共事业的投资，采取了一系列行之有效的扩张性措施；20世纪70 年代，拉丁美洲国家普遍实施的“赤字财政—负债增长”战略使该地区的大部分国家在一定程度上避开了当时的世界经济衰退；面对自1997年下半年以来受到的亚洲金融危机的冲击，中国也从1998年起实施了以扩大国债投资为重点的积极财政政策，成效显著。

　　赤字财政何处着力？

　　2009年，宏观经济政策基调可以总结为：“保增长、扩内需、调结构”。这一政策在下一步的实施中可能遇到哪些难题和挑战呢？扩大内需的来源主要有两部分，消费拉动和投资驱动。理论和实践证明，投资，特别是财政投资，对拉动经济的效果非常迅速，而通过增加收入、减税等方式促进消费的时滞效应较强。这是短期和长期的选择，也是目前扩大内需的政策主要倚重于投资的一个原因。但是，如何平衡以应急为目标的基础设施投资刺激与促进消费增长为目标的结构调整目标，将是政策决策中的一个难点问题。

　　1。投资基建与消费内需的博弈

　　到目前为止，可以观察到的政策重点，还是1998年应对危机时就已常用的大型基础设施建设，但靠基础设施建设投资拉动内需也只能理解成应急性的措施，而且目前的实施也存在以下的问题。

　　首先，与1998年相比，当前经济环境已发生很大变化。1998年，既有社会效益又有经济效益的基础设施项目比较多，然而经过10年发展，中国的基础设施建设得到了极大完善。目前很多基础设施往往有社会效益却没有经济效益。例如污水处理厂，据环保部门的数据显示，有1400个污水处理厂已经建成，但是没有运行。再例如，现在很多城市都在建设地铁，但全世界可持续健康经营并且盈利的地铁极少。这些基础设施建设不仅在当前要为刺激内需做出贡献，从长期看，也不能成为未来经济增长的潜在包袱。

　　其次，经济结构已发生变化。1997年时，政府和国企可以支配的资源占整个经济的比重超过一半，到2008年，随着民营经济的高速发展以及国有企业的股份制改革，中国经济结构中的70%已经是非公有制经济，政府和国有企业投资的带动作用相对降低。

　　最后，需要防止对政府投资的继续过度依赖和投资的高速增长可能对消费带来的挤压。在主要的经济体中，中国的投资占GDP的比例已经是全世界最高。中国曾经因为投资增长率过快、投资占GDP的比重过高而导致了严重的产能过剩。在当前亟待扩大内需时，可以考虑刺激投资，但是要防止过度依赖投资，以及由此可能导致的新的产能过剩。

　　2. 改革社保和分配等基础制度框架

　　外需增长势头较为迅猛时，内需的扩大往往容易受到忽视。从政策效果看，启动投资、特别是政府投资来刺激经济见效较快，而以增加收入、减税等促进消费的方式来拉动内需则时滞性强。而在当前经济迅速回落、结构调整压力下，要想有效解决过度依赖投资和产能过剩等问题，关键还是消费扩大的政策措施。

　　1998年，中国应对亚洲金融危机时所采取的积极的财政政策无疑发挥了十分积极的作用，但是从10年来的增长情况看，消费对GDP的贡献度却持续从当时的45%左右下降到35%左右，处于历史较低水平。因此，相对于1998年，现在需要在扩大内需方面进行更多改革和创新，在社会保障制度、养老、医疗等多方面有更多实质性举措。

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