防止宏观调控走偏

　　韩康 张孝德

　　一、清楚认识扭曲宏观调控目标的三个环节

　　在4万亿元投资开始进入实施的过程中，有一个问题需要引起我们高度重视和研究，这就是国务院推出的4万亿元保增长的投资计划能否按照预期的路线和目标有效实施。不可否认，从理论上分析，国务院出台的扩大内需、调整结构、实现保增长的积极的财政政策，从路径到目标都没有问题。但鉴于中国特有的国情与这次出台积极财政政策时期的提前性，从宏观调控政策出台到最终作用于市场的中间环节中，有三大因素会形成对政策实施目标的干扰性修改或扭曲，从而导致调控目标的偏离或调控效率的损失。

　　货币政策调控信号可以直接传达到市场中，实现对市场行为的调节。但国务院出台4万亿元投资的财政政策，需要经过一系列的环节的过滤，才能最终到达市场。从4万亿元投资计划实施的流程看，有三个环节有可能形成对调控政策的修改或扭曲：

　　第一个环节是，政府主导的投资体制对调控政策的过滤和修改。在改革开放30年中，尽管政府主导的投资体制进行了不断改革，但是从计划经济遗留下的“跑部钱进竞争”的投资体制，基本上没有大的改变。在这次4万亿元投资中，有两个新的因素会加大现行投资体制对调控政策预定目标的修改和扭曲。第一个因素是，中央直接的投资额越大，这个投资体制的弊端也随着放大。这种投资体制弊端对中国经济的副作用，与投资额的大小成正比。这次出台4万亿元投资，其中很大一部分是来自中央财政直接投资，所以如此巨额的投资，必然形成对“跑部钱进”的巨大吸引力，这样就会加剧地方政府之间要钱的竞争。这种竞争越激烈，投资体制弊端就越容易放大，其结果必然造成对投资目标和效率的损失。第二个因素是，这次重拳出击投资计划时间过紧。为了使投资能够尽快地进入市场发挥作用，压缩了项目审批的时间，这样就很难保证所有的投资项目都能按照投资计划设定的目标进行，可能会使一批不符合调控目标的项目上马。在两个因素的作用下，我们面临着这样一些风险：使本应投资的民生工程，变成满足政府需要的政绩工程；使本应缓建、下马的工程可能纳入新投资的范围；使本应降温的政府对市场不合理的干预行为，在这次投资幌子下，成为合理的行为。

　　第二个环节是，企业投资行为对宏观调控信号的修改和扭曲。这次宏观调控是在市场紧缩尚未见底、被市场淘汰的企业和需要政府救助企业的产业结构调整信息尚未充分显露的情况下，快速启动了政府救援的调控政策。目前重拳出击的财政政策，面临这样一些风险：所有陷入困难的企业都变成嗷嗷待哺的婴儿，再加上各地政府为了争投资，为了保当地增长，甚至会不加选择地夸大企业困难，使本来目标明确的投资，在这样一种机制过滤中，变成了会哭的孩子有奶吃，而那些真正需要政府政策援助的企业却得不到援助，不该淘汰的被淘汰，该淘汰的却活了下来。其结果是宏观调控由治病的调控，扭曲为保病的调控。这样就会使调控在资源配置效率上大打折扣，在调控方向上出现偏差。

　　第三个环节是，社会投资行为对宏观调控的左右和扭曲。这次宏观调控与改革开放以来历次宏观调控相比，增加了一个新的因素，就是由个体大众组成的社会选择行为成为影响政府调控政策的新因素，在新一轮经济增长中形成了一个拥有房地产资产和股票资产的社会群体。在这次宏观调控中政府如何救房市和股市，不仅关系到企业，而且关系到拥有私人资产的社会群体。在这样一种背景下，已经出台的4万亿元投资计划和是否要出台救房市和股市政策，面临着许多不确定性风险：一方面房市与股市紧缩的过程，是企业与投资者回归理性的过程，如果政府对这两个市场救助不当，就会干扰市场和投资者的理性回归。目前随着民生投资政策的出台，由此产生了连锁反应，社会对政府救房市的呼声越来越大，这对政府调控能力和艺术提出了新挑战。如果政府救市陷入很深，是否会导致市场调控对政府的依赖症，使政府背负起超过政府能力的市场调控的包袱，成为政府出力不讨好的调控。

　　二、高度重视可能导致宏观调控走偏的三个传导链条

　　与上述三个因素相关联，在调控政策实施中，还需要高度重视通过以下三个传导链条，使宏观调控的目标进一步扭曲和偏离，使结构的调控演变为加大结构矛盾的调控。

　　第一个传导链条是，民生工程变成政绩工程，再度激发政府的投资冲动，使地方政府再度陷入负债投资的恶性循环中。

　　2002年以来，政府的投资冲动是导致中国经济增长过热的主要因素之一。地方政府通过以政府信用为抵押利用金融杠杆把政府投资放大的办法，形成许多远远超出政府偿还能力的政府政绩工程。2008年下半年以来，经济开始降温，资金的紧缩使许多政府主导的项目面临下马的困局。当政府过量负债的经营模式开始露出马脚时，目前出台的政府新投资计划，虽然并不是为这些政府项目解套而来，但在现有的投资体制下，地方政府通过游说一旦获得投资，就有可能变相地使那些本该下马的工程重新解套。

　　在1998年的宏观调控中，利用政府信用通过金融杠杆的BOT投资模式刚刚起步，只存在于少数领域和少数地区。而目前这种政府负债的新型投资模式已经从东部地区扩展到中部和西部地区，从省级城市扩展到县级政府。可以说这种政府与市场结合的投资模式对于解决基础设施投资中资金短缺的瓶颈发挥了很大的作用。以政府信用作担保的融资模式的良性循环，是建立在地方财政对未来收入和经济增长的良好预期上。2003年中国经济增长过热以来，中央对这样一种政府的融资模式一直采取严格控制的管理措施。在目前中央出台新投资计划政策的导向下，地方政府为了趁机获得更多的投资，可以肯定地说，这种有效的融资模式会为各地政府竞相使用。这种新的投资模式在财政状况好的东部地区可能会良性运行，在财政状况不好的西部和中部地区，就可能会成为政府无法承受的负债。如果中国能保持经济的持续高增长，问题也不大；如果中国经济不能保持高增长，就有可能使一大批政府成为巨额负债的政府。

　　第二个传导链条是，大规模的基础设施投资诱发三高产业继续发展，使能耗与污染成为中国经济无法承受之重。

　　从数据上看，自“十一五”规划提出五年单位国内生产总值能耗下降20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标以来，2007年这两项指标首次实现年度双下降。尽管2008年继续保持了双下降的势头，但下降幅度低于2007年。特别是从高耗能投资增长速度看，2008年前三季度，高耗能行业仍然保持了投资加速的势头。前三季度高耗能行业完成投资17166亿元，比去年同期增长31%。按照“十一五”规划的要求，中国能耗与污染问题十分严峻。中国高能耗与高污染问题的根本原因，是粗放增长方式。

　　国务院出台的十项投资措施所投资的领域，如铁路、公路、机场、南水北调、污水处理、城乡电网、保障房、医疗教育设施等属于基础设施投资的范畴。据测算，在国务院的4万亿元投资中，其中有90%以上的投资都会成为固定资产的投资。这些领域的固定资产投资需要的是高能耗、高污染的钢铁、水泥、铝等原材料产品供给。可以说这4万亿元所拉动的产业领域，与2003年以来推动中国经济增长的城市化、汽车、房地产等产业所需要的下游产品属于一类。因此保增长的4万亿元投资就存在这样一种风险，即从2007年刚开始降温的三高产业是否会重新升温。大量投资带来的市场需求是否会诱发那些本来准备关停并转的三高企业重新开工。

　　目前的4万亿元投资，确实是中国经济与社会发展中需要投资的领域，但是有一个问题我们必须清楚，同样的投资在不同时间会产生不同的效应。由于目前重拳出台的4万亿元投资，是在国际金融危机促使中国经济紧缩速度加速背景下出台的，从时间上看，这实际上是把本来属于未来一段时间内的投资提前投入。这种时间上的提前，实际上压缩了市场自我纠错的机会和时间。为了保增长，在重拳投资的推动下，市场只能在放弃自我纠错的时间、在原有的带病增长的情况下继续增长。这是这次保增长的财政政策可能要付出的代价。

　　第三个传导链条是，大规模基础设施投资诱发初级能源产品供给增加，有可能使目前刚刚开始下落的PPI，经过一段时间后出现反弹。

　　在这轮由成本推动的通货膨胀中，从上游产品价格上涨向中间产品和终端产品传导尚未完成，在此情况下，经济开始降温，并导致这种传导中断。如果大规模的基础设施建设导致上游产品价格上涨，有可能使目前停滞的涨价传导再次启动，这对2009年的中国经济增长和宏观调控将是一个很大的负担。兰格钢铁研究中心数据显示，2008年11月中旬以来因宏观政策多项利好因素的出台，使市场上商家的心态好转，国内建筑钢材市场整体出现小幅反弹迹象。在4万亿元的总投资计划中，钢铁业是受惠最为直接的行业之一。按照投资与钢材消费的相关性换算，初步估计此次扩大内需措施直接增加的钢材消费量将在8000万吨至1亿吨。虽然政策是一个长期效益，但市场信心改善立竿见影，商家的心态开始增强，交易趋于活跃，才使市场价格出现反弹。由于近期国内宏观调控多项启动内需政策的出台，市场信心得到恢复，大幅抛售资源的现象得到缓解，城市建材价格有所上涨。这既是一个关于宏观调控的利好消息，同时也是一个值得我们重视的潜伏着原材料价格再次抬头的消息。

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