国企上缴利润凸显国企投入定性问题

　　北京航空航天大学法学院院长 龙卫球

　　关于国企上缴利润的问题，最近在经济学界和法学界都激起了热议，媒体上已经见到不少专门的研讨会的报道。起因是两个政府文件，一个是国务院2007年9月8日发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》(下称国发［2007］26号文)，另一个是2007年12月11日财政部和国资委联合发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》。

　　前一个文件，规定对于国有企业要建立“国有资本经营预算”，即国家要以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算；后一个文件，规定对于中央国有独资企业，要依法“收取国有资本收益”，第9条规定，国有独资企业上缴年度净利润的比例，区分不同行业，分三类执行：资源型国企上缴利润的10%，一般竞争性国企上缴5%，军工、转制科研院所国企暂缓3年上缴或者免交。

　　此前，国有企业已经有13年没有上缴利润。1993年底，在税制改革之际，国务院认为，鉴于国企普遍亏损的状况，为了激励企业改革和发展，作为临时措施，有必要暂停向国企收缴利润。

　　时隔十余年，政府忽然重新启动国企上缴利润制度，自然要引起各方面的关注。

　　笔者认为，就国企上缴利润的问题，思考的核心前提应该是国家对国企投入的性质问题，即，从法律的角度来说，国家对于国企的投入，究竟是资本，还是一种公共支出？定性不同，在国家对于国企收益的地位上导致不同。

　　资本，旨在追求利润，如果国家对国企投入是为了攫取利润，那么就是拥有资本权，当然应该收取“红利”；反之，如果国家对于国企的投入，旨在追求通过国企达到经营公共事业的目的，那么这种投入就不是“资本”，而是“公共注入”(公共支出)，国家对国企拥有的，因此就不是什么市场意义的“资本权”或曰“股权”，而是一种基于公共投入者的身份地位。国企应不应该交，以及应该交多少，都取决于国家对国企投入的性质这一前提的明晰，这一前提不理清楚，国企上缴利润的问题就会是一个巨大的法律空洞。

　　在提倡法治国的时代，政府的各种决策，绝对不能以法律空洞为出发点。

　　国有投入的性质，是解释国企利润性质以及国家与国企利润关系的关键。那么，在中国今天，国家对于国企的投入究竟是什么性质呢？这个问题一旦提出来，便实际上就会很伤我们的脑筋，因为这里面确实有一个经济学家们所反复提到的一个所谓“国企改制的特殊历史”问题。理不清，理还乱！国家投入的性质取决于国企的性质定位，或者说取决于国家和国企之间法律上关系的定性。

　　中国的国企，在今天并不是想当然的就是公共事业的经营者。自从1978年开始改革开放以来，我们赋予国企的并不是只限于经营公共事业的使命，大量的国企改制是为了“搞活经济”、“搞活市场”，也就是说，国企必须作为法人而独立经营，必须追求利润，将自身改造为市场主体，以带动和促进市场经济。

　　所以，从国家方面来分析，很大一部分国企由于很大程度是按照营利的模式参与竞争市场，因此国家通过注入在其中实际上是扮演了资本家的角色。既然是资本家，那就是享有资本权(股权)了。享有股权，那么当然就应该收取“红利”，从国企的利润中分红。

　　但是，问题没有这么简单。部分领域的国企仍然承担了公共事业的功能，负担很重，在这种情况下，国家投入显然不能视为资本，毋庸说是公共支出。部分国企可能独占垄断国有资源的经营，而且可能依据其自然垄断地位攫取了垄断利润，可见在这些国企，即使它们是在纯粹追求利润，国家的投入也不能都按照资本来对待。

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