公共利益并不要求征地(2)

　　值得注意的是，中国政府在社会发展过程中所发挥的功能是和发达国家完全不同的。在以市场经济为主的发达国家，各级政府的主要作用是提供市场本身无法提供的公共物品，如国防、治安、环保、食品卫生、基础教育，而不是人为促成GDP增长，GDP也不是考核地方官员政绩的主要指标。发达国家也经历了城市化过程，但是在本来就没有城乡二元体制隔阂的社会里，城市化是市场经济不断发展和扩张的自然结果，而不是政府在政绩指挥棒和自身利益驱动下人为推动的产物，因而征地只是社会自然发展过程中的偶然事件。相比之下，中国目前的绝大多数征地或拆迁都是在城市化或城市改造背景下发生的，其中受制于政绩体制的地方政府发挥了主要的牵引作用。这种发展模式固然加快了中国城市化和城市面貌更新的速度，但是其代价是不容忽视的，征地和拆迁过程中发生的大量违法和侵权行为就是有力证明。笔者认为，中国城市化和城市改造也应该贯彻市场原则、遵循市场规律，主要依靠私人主体之间的自愿交易而非政府强制征收来逐步推进。相应地，政府职能应该从发展地方经济转移到完善地方治理，保证一方水土的安全、健康、文明和法治。

　　但是在宪法所规定的“公共利益”和补偿制度都不足以遏制征地冲动的情况下，如何保证地方政府不涉足其应尽职能之外的事情？有一种观点认为，只有实行集体土地私有化，才能从根本上解决征地问题。固然，土地所有制的集体化和国有化确实导致土地产权的空壳化，实际处置权落到各级政府乃至村委会手中，为各级官员和村委会成员滥用征收权提供了便利，例如城市政府可以借口收回国有土地为强行拆迁制造理由。土地私有化有助于土地产权的具体化和实体化，从而有助于农民和城市居民维护自己的财产权利。然而，且不论私有化方案在目前的宪法框架下是否可行，土地私有化真的能根除征地制度不完善所带来的弊病吗？不难想象，如果补偿标准过低而“公共利益”难以界定，那么地方政府依然可以通过变卖土地而财源滚滚，因而依然存在强烈的征地冲动；只不过以前征的是集体土地，现在征的是私人土地，至多征地手续麻烦一点而已。由此可见，在相关制度缺位的情况下，土地私有化并不足以规范政府征地过程。事实上，在以土地私有制为主的国家，宪法征收条款正是针对私有土地的征收；即便土地私有，政府显然还是可以征收的，只不过必须符合“公共利益”和“公正补偿”的宪法要求而已，而在这一点上，私有土地和公有土地并没有本质区别。换言之，即便在土地公有制的框架下，也还是可能通过完善制度来规范征地过程。

　　笔者认为，要规范目前失序的地方征地过程，中央有必要出台强硬政策，禁止目前绝大多数地方征收行为。建议中央明确肯定地方政府的主要职能是提供地方公共物品，而不再是发展经济和增加GDP，因而也不应在城市化和城市改造过程中发挥主导作用。城市化和城市改造应在政府规划和审批控制下，在当地居民和开发商自愿协商基础上自然进行。这样，地方政府就失去了绝大部分征地理由。开发商要用地，不是去找当地政府商量并借用公权力压低补偿和强制拆迁，而是要找当地居民商量并得到多数居民的同意；在农村，这意味着要召开村民会议并得到多数拆迁户的同意。如果补偿标准和安置方案让多数利益相关的居民满意，那么根本无须政府介入就完成了城市化和城市改造过程。如果多数利益相关人同意开发方案，但是少数“钉子户”坚持不走，那么开发商可以请求法院决定补偿标准的合法性与合宪性；如果法院确认补偿达到了“公正”标准，那么开放商才可以申请政府强制拆迁。在整个过程中，政府只能发挥中立和被动的作用。

　　总之，征地意味着政府和开发商之间的双赢交易，利益受到影响的农民或城市居民则反而成了局外人；在这种格局下，原本属于他们的“公共利益”自然成了牺牲品。要切实保障“公共利益”，只有让人民自己发挥更大的作用，在社会发展进程中决定自己的命运。

　　张千帆(北京大学宪法学教授)