公共利益并不要求征地

　　近年来，“征地”几乎成了腐败、暴力、冲突的代名词；哪里征地频繁，哪里就出现官员腐败、社会冲突甚至家庭悲剧。中国的征地就会产生太多的问题。在农村的城市化过程中，在相当一些地方，征地往往意味着补偿过低、农民流离失所、官员和开发商中饱私囊以及国家规定的耕地红线受到威胁。城市土地本属于国有，因而一般不涉及征地，但是除了耕地问题之外，城市改造过程中的大规模拆迁也产生同样问题，而对于征地或征收(如房屋产权)造成的大量社会问题，国家却缺乏有效的解决方案。

　　然而，政府征地或征收却是经过1982年宪法授权的，而且不仅中国宪法如此规定，外国宪法也都同样授权。各国宪法都普遍授权政府征收，但前提条件是征收必须符合“公共利益”并给予“公正补偿”。如果中国和发达国家在宪法规定上有什么差异的话，那就是中国宪法只规定了“补偿”，而不是按照公平市价的“公正补偿”。别看只少两个字，带来的社会后果却绝非这么简单。如果不按市价给予补偿，那么地方政府即使严格按照法律规定办事，但是法律规定的补偿标准过低，而政府征收之后可以按更高的市价卖出土地，从中坐收征地差价，那么征地就成了地方政府一本万利的生财之道，更何况不少地方并不严格按照法律规定办事。由此产生的后果显而易见，在此不赘述。发达国家的宪法规定“公正”补偿、取消征收差价，并通过独立的司法实施公正补偿标准，正是希望消除地方政府的征地冲动。

　　在不能保证公正补偿的情况下，征收的另一条宪法要求——“公共利益”——是不足以遏制权力滥用的。这是因为“公共利益”太抽象、太模糊、不具备可操作性，以至不论什么征收项目，总是多少可以和它沾上一点边。如果说修建高速公路属于“公共利益”，那么办工厂、建商厦就一定只涉及纯粹的“私人利益”吗？有人主张按照是否营利为标准，但是高速公路本身就是一种营利很高的产业。关键在于，在“公共”和“私人”之间不存在一条绝对分明的界限，因而通过“公共利益”限制征地行为的希望注定要落空的。这是为什么有些国家(如日本)通过法律明确规定什么是属于符合“公共利益”的征地，但是如果完全按照这种法律去做，难免产生削足适履的结果，有的项目徒具“公共利益”的外表而在法律上一路绿灯，有的项目则确实需要强制征收却被排除在外。这也是为什么绝大多数国家的法院都放弃了界定“公共利益”的努力，几乎将其作为一个不适合司法干预的“政治问题”。有些国家(如美国)主要靠代议机构确定征地是否符合公共利益，有些国家(如德国)则主要依靠行政机构的自律。

　　目前，中国地方人大及其常委会在征地过程中不发挥作用，地方司法也难免受到当地政府的干预和影响，而在公正补偿得不到制度保障的情况下，既不能期盼地方官员在巨大的利益驱动面前洁身自好、守法自律，也不能奢望这种源于切身利益的强烈冲动能为“公共利益”这样的弹性条件所约束。换言之，目前宪法关于征收的规定完全不能制约征收权的滥用。事实上，宪法规定的“公共利益”不仅没有约束征收权，反而成了地方大肆征收的权柄，似乎一旦“公共利益”存在，地方政府就不仅可以而且应该征收。然而，这个逻辑显然是不成立的：即便具备“公共利益”，政府也不一定有必要动用征收权，而是可以任由开发商和农民或城市居民自愿达成协议；“公共利益”只是政府在行使征收权之前所必须满足的一项条件，但是它并不要求政府为了实现公共利益而主动行使这项权力。虽然根据发达国家的宪法，“公共利益”加“公正补偿”似乎构成了征收的必要和充分条件，并足以控制征收权的滥用，但是中国自有中国的国情，因而不能完全套用外国的逻辑。尤其在目前公正补偿没有保障、“公共利益”限制又靠不住的情况下，有必要对征收程序和启动条件提出更高的要求，否则就无法解决征地给中国社会带来的种种问题。

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。