打造阳光财政 改革如何着力(2)

　　主持人：这几年，各级政府加大了推行“阳光财政”的力度。比如，实行部门预算改革，使得预算款项更为精细、完整；提前对新代表开展预算审议方面的培训；允许代表把曾为“机密文件”的预算报告草案带离会场、留作长期监督的依据。

　　胡怡建：人大代表在人代会上对预算草案进行集中审议，固然应当构成政府预算监督审议工作的主体部分。但是，随着政府对于预算管理的愈发重视，预算审议工作的内容、流程被不断丰富、完善，人大代表监督的局限性就凸显了出来。出于审议时间有限、精力有限、专业知识有限等各种原因，大多数代表可能只来得及看完自己所在部门的预算，发现的问题也有限。我认为，条件成熟的话，政府的预算开支应该逐步向社会大众公布，而不仅仅是向人大代表公布。向社会公开，是对人民群众知情权、参与权、表达权、监督权应有的保障。首先，能让公众了解公共收支的必要性和重要性。使百姓形成纳税责任感，培养社会主人翁的意识。其二，方便百姓了解、关心政府的开支、政策导向与支出重点，感受到税收“取之于民、用之于民”的实效。第三，更有利于社会各界对于政府各级部门执政行为、绩效的监督。让权力在阳光下运行，让大家都看得到，有了社会公众的关注与监督，问题自然也就少了。还可以组织、邀请专家咨询委员会就整个预算决策过程进行研究，设立一些申请查阅渠道。专业“脑库”的助力，能弥补人大代表专业性上的不足，更深入地提出质询，给出专业意见，通过进一步的实证研究，帮助公共财政体系进一步完善。

　　主持人：那么，如何看待2007年的预算大比例超收呢？

　　胡怡建：为何每年的计划和实际执行结果差异那么大？我认为，一方面是预算管理的观念。明明预计可以增长到15%，列计划时只写7%~8%。持“超出预算获得的财收总是好的”、“完不成计划的总是坏的”等“简单”想法编制、管理预算的，不在少数。于是，“达概”、“突击用钱”现象至今具有一定的普遍性。也出现了优化资金使用后预算结余，却遭到批评的情况。至于是否考虑资金的优化支出效率，使资金效益最大化、公众利益最大化，倒并不最重要了。

　　另一方面，也反映出我们的预算科学水平和预算能力还有待提高。预算本身质量欠佳，也影响着预算的法定约束力的实现。现实执行过程中，年年都存在事后调整的情况。而这些调整大都没有像年初的预算那样严格依法审议、执行，往往成为政府部门的自有资金得不到合理的使用、监管。可以预见，提升预算质量、提高预算决策水平，将成为下一步预算制度改革的重点。

　　能否用好、管好超收收入？我个人认为，对于深化预算制度改革意义深远。因为超收收入的出现、使用关涉到预算管理的方方面面。预算收入增长来自何处？政府在排摸清楚之外，也要对接下来可能存在减收的情况进行备案、为保持下一年度的公共收支平衡做好准备。如何合理安排超收收入的使用？要避免“再多的钱，有多少，花多少”。在财政收入丰厚的年份要考虑对资金进行一定比例的储备，这样遇到短收年份，可以专门用于弥补预算执行收支缺口。遇到诸如SARS、自然灾害等公共突发事件时，能够及时调用。尤其对于诸如近年来增长很快、数量巨大的类似土地出让金的非税收入，不仅要考虑向民生政策倾斜，而且要考虑如何通过合理安排这部分收入，长期性地造福社会、回馈民众，服务于整个社会、子孙后代的公共福利的可持续发展。

　　主持人：无疑，这是一项系统工程。就眼下而言，预算制度改革的着力点在哪儿？

　　胡怡建：这几年持续的财税大幅增收，使政府从原来更多重视增收，转为更多思考如何把钱用得更好。我认为，政府预算绩效考评体系的研究与试点，应当成为深化预算制度改革的重要抓手之一。也就是说，以前是按需拨款，至于拨钱以后到底有多大的效果，问得不多。现在要通过制度化的评估，促使各级政府必须考虑预算的效益、效率。作为一个机构，政府也可以尝试借鉴现代企业管理过程中绩效评估、质量管理的思想。具体到预算的执行过程中，对预算流程进行优化，对每一笔预算的支出效率、效益进行科学评估，执行全程的“质量管理”。尽管在评估指标的选择、量化上，在测评的可操作性上，会面临很大挑战。但是，这对于真正形成“为民谋利”的公共预算制度、实现“阳光财政”，意义深远。