从春运受阻反思铁路融资体制改革(2)

　　中国铁路的发展速度之所以与国民经济的发展速度不匹配，原因在于建设资金缺口过大。以“十一五”为例，要完成新增线路17000公里的规划，投资规模达12500亿元，每年投资都在1000亿元以上。如此巨额的资金投入，仅靠铁路部门自身的力量无法解决。据估算，铁道部目前每年仅有200亿元可用于新增铁路建设项目投资，若再加上国家开发银行的基础设施建设贷款300亿元，每年不过500亿元，建设资金缺口每年高达500亿—800亿元。

　　这么大的资金缺口，只有依靠社会资本才能解决。因此，必须放开社会资本，让其参与铁路建设。铁道部也早在2005年，宣布在铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、铁路多元经营四大领域向社会资本开放。但迄今为止，地方和社会资本的参与热情不高，据统计，2000年至2004年，铁路全行业完成基本建设投资2700亿元，其中吸引的地方政府和路外企业投资仅占8%，首条民资参建的浙江衢常铁路也在2007年9月才竣工。个中原因，有铁路的规模效应与民营资本的非规模性、以及铁路实行的政府定价机制与市场调控的矛盾等。比如，以目前的投资铁路建设价格计算，新建1公里铁路在一般路段需上千万元人民币，在特殊路段则高达上亿元人民币。从我国民营资本发展的实际状况观察，还鲜有具备几百亿乃至几千亿资本规模的单家民营企业。但主要的，是铁道部给开放加了个前提，即“政府主导”，也就是铁道部要控股。

　　中国的铁路体制是政企不分，各铁路局和铁路分局作为铁路运输企业，虽然分别为一、二级法人，但并不真正拥有法人财产权，企业不能以其拥有的法人财产独立地在市场活动中自主决策、独立经营、自负盈亏，因而不是真正意义上的市场经营主体，整个国家铁路系统内部基本上是下级铁道部门向上级铁道部门负责，大多数的生产经营决策出自铁道部，财务清算制度也由铁道部说了算，因此，铁道部才是真正的唯一的经营主体。但它又是全国铁路行业的政府主管部门，负责市场规则、行业政策的制定及监督。这种政企合一的体制必然会导致政府与企业间的权责边界不清，使得铁路运输在行业内不存在相互竞争，企业普遍缺乏提高效率、降低成本、技术进步和创新的动力。从而，民营资本即使进入铁路，也会淹没在行业巨大的资本存量和增量中，使其在股权结构中所占比重微乎其微，对决策的形成基本没有任何影响。另外，在合资铁路建成后，由于车辆、调度要铁道部统一管理，而为了竞争，铁路方面总是优先保证国铁的利益，再加上不尽理想的回报率，这些都遏制了地方政府和民间资本投资铁路的热情。

　　所以，铁路要向地方和社会资本开放，首先应解决政企不分问题，铁道部要与各铁路局、铁路公司脱钩，成为纯粹的监管部门。其次，各铁路局、铁路公司作为铁路企业应引入社会资本，改造为多元主体共同出资的股份公司，建立现代企业制度，完善公司治理结构。如果不能斩断政府与企业间的“父子”纽带，不能将国有企业改造为真正的市场主体，就不可能存在平等交易和公平竞争。

　　作为我国为数不多的垄断行业，今次由雨雪导致的春运瘫痪充分暴露出了铁路体制的不合时宜。打破铁路的行政垄断，改革投融资体制，促进竞争，进而加快铁路的发展，这不仅是应对春运的需要，更是国民经济和社会发展的需要，耽搁不得。(作者系中央党校《学习时报》副编审）