国企分红：能否真正还利于民

　　这是一个重大的政策变化。

　　9月13日，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》正式公布。2008年，中央本级国有资本经营预算将全面展开。而从今年10月份开始，烟草企业及国资委监管的155家中央企业将陆续向财政部上缴总额约170亿元人民币的企业红利。

　　据悉，央企国有资本收益将按“适度、从低”原则分三档上缴财政部。其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业三年内暂不上缴；其余央企均按照5%的标准上缴红利。

　　这意味着1994年以来国有企业不向国家缴纳红利的历史即将结束，也意味着重新审视国有企业本质定位和调整收入分配格局的思路也随之打开。中国希望通过即将实行的国有资本经营预算制度，来取消国有企业不分红的特权、加强对大型国有企业的监管，并进一步理顺收入分配关系，这些目标能否实现？-

　　《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》首次提出，“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。那么，民众到底能在多大程度上因此受惠？又能有多少国企红利可用于社会保障和民生福利的支出？国企分红究竟离民众的钱包有多远？如何能够既公平又合理的把红利分配到国民手中或是真正用于公共需求的“刀刃”之上？

　　刘小玄：不让国企垄断就是对公众的最大福利

　　(社科院经济研究所研究员)

　　具有垄断背景的国有企业所形成的巨额利润，实际上是一种垄断的资源租，这种利润很大部分来源于国家赋予的行政垄断权，而不是自身的技术进步，制度创新和经营努力的结果，应由全社会来共享，不能因为国企上缴红利就觉得其为社会做了很大贡献。

　　事实上，国有企业的利润不仅来源于国家特殊政策赋予的资源垄断权，还包括对资源和对老百姓服务的垄断定价。其形成的利润很大部分来自公众消费者，因此利润采取什么样的形式上缴公共财政返还公众并补偿百姓是个大问题。从某种程度上说，不让垄断的国企盈利，就是对老百姓最大程度的福利了。国企利润不是越高越好，因为国有企业的身份具有双重性，即老百姓作为国企股东追求的利润最大化，以及老百姓作为垄断企业最终的消费者追求的消费者效用最大化，这两个角色中间我们应该谋求某种平衡。

　　赵晓：公众几乎不能从分红中直接受益

　　(北京科技大学经济与管理学院教授)

　　《意见》规定的国有资本经营预算未来支出的主要方向是资本性支出(即扩大生产规模之类的投入)和消费性支出(用于弥补国有企业改革成本等方面的费用)。只是在最后才附加了一条“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。由此不难看出，所谓国企分红，实际上主要仍是“取之于国企，用之于国企”，似乎属于“专款专用”性质，公众几乎不能从国企分红中直接受益。

　　这种“专款专用”是错误的倾向。对于整个社会的资源配置和福利分配也不是好事，国企红利应该更多用于社会保障的建立。国有企业的利润上缴包括国有股减持，应该主要大量运用于社会保障和社会服务。目前有个趋势令人担忧，就是国家资本主义趋势非常明显，国家资本主义就是指国有企业主导并推动了经济的发展。国有资本和国际资本在WTO的框架下都得到了强化，但民营资本则被排挤，我们应该避免这样的趋势。国有企业利用垄断和国有银行的支持，赚取了大量利润，再把这些利润留在国有企业，继续巩固其垄断市场地位，民营资本就没有了机会。强化国家资本主义趋势，对中国将来的制度变革没有好处，因为只有民营资本才有推动体制改革的诉求，而国家资本主义趋势只能硬化中国的现有体制。

　　建立和谐社会最大问题是公共服务和公共产品的短缺以及收入分配差距过大。如果还是强化“专款专用”的资源分配和利益格局就不符合变革方向。国企红利应该更多的用于保障，用来强调国企发展的部分应该慎重，因为国有企业发展的战略意义在于社会效益和对全社会的贡献。

　　周业安：无法判断用于社会保障的资金规模

　　(中国人民大学经济学院教授)

　　国有企业的本质并不在于市场经营，而是在于实现社会功能。所以对国有企业来说，应该讲的是在实现社会功能前提下，如何更有效率。到底有多少国企红利能够用于社会保障的支出，目前没有办法去判断。关键的问题在于还没有一个明确的专项预算制度，来明确规定国企的红利有多少要进入社会保障账户，这样才能够保证社会保障性的支出规模，否则可以通过各种名目，把本来可以进入社会保障的资金另作他用。至于能否惠及老百姓，还涉及一个公平观的问题。我们是采取平均主义，还是采取分地区的差别性原则，是应该帮助那些最穷困的人，把资金用在最困难的地方，还是全国都一样，这些都值得研究。

　　张春霖：钱并非进了民众钱包才是“惠及百姓”

　　(世界银行驻中国代表处高级专家)

　　从国有企业分红而获得的财政收入，即使用于“根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要”安排的资本性支出，或者是“用于弥补国有企业改革成本等方面”的费用性支出，也不能说就没有“惠及百姓”，没有把利润“还给人民”。因为国有企业中的国有资产也是全民所有的，不能说非得进了每个人的钱包才算是“惠及百姓”。

　　但国企红利如何最大限度地服务于人民利益也是个大问题。上缴的红利是应该用于对某些国有企业增加投资，还是应该用于给人民增加免费医疗服务？哪种开支方案能最大限度地服务于人民的利益？解决这个问题，关键在于“保持与政府公共预算(指一般预算)的相互衔接”。只有相互衔接，才可能按统一的优先顺序安排使用全部公共财政资源，使得公共资源的使用尽可能地符合人民利益的需要。从已经公布的文件看，如何落实相互衔接的原则，是否已经制订出了切实可行的措施，还不是很清楚。如果相互衔接的原则不能充分落实，国有资本经营预算就很容易演变为一个预算外的预算，国企分红的改革最后会变成国有部门“鸡生蛋、蛋生鸡”式的自我扩张。-

　　如何保证分红资金使用的有效性？

　　分红率是否科学？如何保证分红的支出投入到最需要的行业和领域？有没有合理的监督以及正确的决策机制？

　　周业安：使用预算应该有听证　　

    分红应该重视对激励的考虑。分红多了，企业没有了积极性，少了对收入分配关系调整也作用不大。这就需要一个权衡，需要根据每个行业和企业的具体情况，也需要一个恰当的比率，尝试性地进行。总之，分红资金的去向应该是一个财政民主化的过程，收多少钱，用到什么地方，应该公开，使用预算应该有一个听证，尽可能做到公开和更多的参与。因为国有企业的收入也属于财政收入的一部分，因此国有资本经营预算也是公共财政预算的一部分，这部分预算将来可以考虑与公共财政合成一个大预算。

　　汪亮：要考虑和公共财政的衔接

　　(上海流通经济研究所所长、国企改革专家)

　　应该专门成立一个以财税部门为主导的机构确保分红资金使用的有效性。因为国资委只管把钱交上来，进入中央财政之后，应该保证由国家来统一安排，不能成为部门财政。国资委应该设定分红的比率，设定游戏规则，包括企业的分配制度，这些都应该根据分红制度的出台做及时的相应的调整。还应该考虑和公共财政的衔接，因为利润上缴属于行政性，而税收的缴纳是法制性的。

　　刘小玄：不能只关注利润上缴

　　利润交多少合适，有没有一个灵活的机制来保证国有企业上缴红利后还能跟市场化企业运作一样，值得研究。如果比率定的不合理，很可能带来效率的低下。比如，一方面国有企业上缴了很多利润，但另一方面又花费很大的代价在资本市场上融资。因为官员不可能像真正的股东那样去考虑问题，而为了完成上交红利的任务，反而可能会带来企业效率的低下。

　　另外，我们现在只关心国有企业利润增长，以及应该怎么分红，怎样上缴利润，怎样去使用国企分红的资金。其实国有资本经营预算同样面临收入不足的风险：如果国有企业利润下滑，大量的国企亏损了怎么办？国企出现了政策性亏损怎么通过预算来补贴？经营性的亏损补不补贴，怎么去补贴？由谁来补贴？这些问题都应在国有资本经营预算中有所体现。

　　因此在理论上说，国有资本经营预算制度应该兼顾两个方面，即包括国有企业盈利情况下的利润上缴和亏损企业的补贴或者是国家作为股东增资扩股的行为。国有资本经营预算作为一个制度稳定下来，应该能够应对国有企业经营过程中遇到的各种情况，国有企业在经营过程中遇到的问题也都应该在这个预算中予以体现，而不仅仅是上缴利润一件事情。-

　　国企垄断会不会变本加厉？

　　在制度化反垄断尚未形成之前，给国家上缴红利会不会进一步加强国企的垄断？上缴红利会不会成为国企利用国家特殊政策以及国家赋予的资源谋取巨额利润的依据？大型国企利用市场垄断地位致使百姓高价购买劣质服务的不等价交换会否愈演愈烈？

　　赵晓：上缴红利不能代替国企改革

　　这是值得警惕的倾向。把国企的红利上收之后，国有垄断企业自身效益和内部待遇下降，可能反而不好好为社会和消费者提供服务。可能更加变本加厉地设置霸王条款，变相把国家上收的红利转嫁到公众消费者身上。这意味着，国有资本经营预算制度的实行以及国企红利的上交，不能代替国有企业改革的本身，依然要加快国有企业的改革。在国有资本经营预算制度推出的同时，国有企业改革的任务反而更加迫切。在过去几年，由于国有企业经营效益提高，利润大幅度增长，大家误以为国企改革成功了，其实这是两回事。效益提高在很大程度上是依靠政策的扶持以及对资源的垄断，这实际上意味着对整个社会福利的更大伤害以及更大的社会效率的损失。国企分红，在剔除利润泡沫之后，可能更多的隐藏问题会随之暴露出来。

　　周业安：分红可让国企更有效率

　　分红似乎减少了国企的利润，但会让国企变得更有效率。因为国企可以浪费的资金少了，这就尽可能减少了浪费的行为。其次，分红以后国企盈利的真实状况的信息变得更准确了，就能更多地看到哪部分利润来自自身经营，便能够准确地把这部分利润分离出来。

　　上缴红利不一定会成为国企利用国家特殊政策以及国家赋予资源谋取巨额利润的依据。因为国企获取利润取决于两个因素。一是开放因素，因为国企垄断是相对于国内市场而言的，如果在开放的条件下，还会有很多国外企业参与竞争，在对外开放的条件下，即便上缴红利，实行国有资本经营预算制度，也不一定会使得国有企业能够谋到巨大利润。第二个因素取决于中国的民主化进程，就是民众的参与权能不能进入垄断领域。比如国有企业的定价制度和企业经营预算制度，是不是需要有一个监督机制，即大型国有垄断企业必须接受全国人代会和本级人代会专项

　　刘小玄：可能使国企垄断更加严重

　　国企上缴红利会使国有企业垄断的变本加厉，甚至把垄断推向更严重的程度。由于上缴利润越多，某些企业就会觉得垄断程度理所当然，甚至认为垄断更加合法化。并且由于向国家交纳了红利，国有企业还可能以此为借口，谋取更多的垄断利润，而置社会和民众的质疑不顾，更肆无忌惮。问题的解决办法，是确定企业进入垄断领域需要交纳的税或租，利润则根据企业自身在该领域的努力创新以及自由竞争来实现。只有这样，把利、税和租分清，才能达到产权清晰，如果产权不清晰，就给了国有企业垄断合法化的借口。

　　最关键的问题是，垄断性的国有企业，应该通过怎样的利润上缴和分配，来体现其国有的性质，而不能变成国企从业人员的私人和部门利益。国有企业的利润到底是多了好还是少了好？利润是不是考核国有企业的唯一指标？利润越多是不是就说明国有企业越成功？在现有体制下，利润的上升究竟是来自获得了与别的企业所不同的市场地位，还是来源于自身运营其实很难区分。因此，利润并不是越高越好，不能成为衡量国有企业的唯一指标。必须加快某些行业的管理制度和定价制度改革，如果放弃了这些改革，这些国企的垄断地位就不会受到动摇。而如果政府把国有企业数量的多少或者上缴利润的多少视为一项政绩，垄断企业仍然可以随意涨价并影响政府部门决策，就是很危险的。-

　　链接

　　历史沿革：在1994年之前，中国国有企业实行“统收统支”制度，即财政同时掌管国企财务，企业将所有的利润上缴财政，然后，再由财政向企业追加投资或弥补亏损。1994年税制改革后，国有企业的税后利润则全部归企业所有，由企业自行安排使用。-

　　(本版由本报记者杨纯、实习记者张彪采写)

　　(未经授权，不得转载)

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