新房改：高房价下的转向

　　南方周末 记者 舒眉 发自北京　　

　　九年前，中国房改加速，福利分房的旧体制被迅速打破，但“经济适用房为主”的房改思路也迅速走样。

　　上周，房改新政正式公布，这是一条打破既得利益、实现社会和谐的艰难之路

　　-商品房独霸天下的格局被打破，由廉租房和经济适用房组成的保障性住房将分流市民的购房需求。

　　-房改思路九年后回到起点，步入“保障与市场”并重的新阶段，但“市场”的主体地位不会逆转。

　　-房价短期难回落，长期有望出现拐点。

　　房价近年迅速飙升，成为老百姓的心头之痛 Phototex／图

　　8月13日，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的24号文。在房价热浪炙人的今天，文件带来了清新的凉意。

　　新文件简明扼要但非常鲜明地指出:低收入者可以选择政府的廉租房或者拿廉租房补贴解决住房问题;中低收入人群则购买有限产权的经济适用房;其他收入人群则通过市场解决住房问题。

　　这就是说，由商品房独霸天下的市场格局将被彻底打破，人们将不必再蜂拥在购买商品房的独木桥上，而是有了更多的、满足自己的居住权的选择。往前延伸，在市场供应结构发生变化后，十年来一路挺拔向上的房价走势有可能放缓。

　　实际上，这更像是一次艰难的回归。十年前，即1998年，中国的房改刚刚启动，当时政策的主体内容和今天的24号文几乎同出一辙。十年时间，为何我们又重回起点?

　　必须承认的是，尽管彼时房改并无“重市场轻保障”之意，但十年下来，却事实形成了“市场”走在“保障”前头的格局。此番颁布24号文，正是要一改这一局面，保障与市场并驾齐驱。

　　据记者了解，在24号文之后，大规模的配套措施即将出台。

　　本周，曾培炎副总理将汇集建设部、发改委、国土资源部、财政部召开全国住房工作会议。本次会议的核心内容将是讨论24号文的落实配套工作。建设部将负责提出解决城市低收入家庭住房困难的有关政策，协调解决工作实施中的重大问题。这之中包括完善廉租房管理办法和经济适用房管理办法、城市低收入家庭资格认定办法、廉租住房保障专项补助资金的实施办法等等。

　　而近年房价居高不下的中国三大城市——北京、上海和广州，据了解，已经展开对具体的地方实施细则的研究。

　　走样的房改

　　其实，政府一直在酝酿相关政策。早在1998年国务院下发的纲领性文件中，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向，根据1998 年“国发23 号”文件的规定，经济适用房能够覆盖的群体约占到城市人口的60%-70%。

　　但在实际执行中却南辕北辙。

　　“当时一股脑的推商品房是有原因的。”时任建设部科技司司长、现任全国工商联房地产商会会长的聂梅生回忆道，“当时为了避免东南亚经济危机，政府需要启动内需，但启动以后一股脑的都商品化了。”她说。

　　房地产连着经济增长的两头，一头是消费，一头是投资。发展房地产行业，可谓一石二鸟，房地产发展了，GDP增长率也必然提高。从此，各级政府按照这个思路进行，商品住房成为发展主体，而保障性住房长期缺失。到了2003 年，房地产政策有了更显著的转变:“要逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房;同时，根据当地情况，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围。”

　　此后，地方政府为寻求快速建设城市和经济发展的资金，纷纷打上经营城市土地的主意，城市地价不断创出新高，与此同时经济适用房的建设也被忽略。伴随经济快速发展预期和城市人口的迅速增加，开发商则利用获得的土地垄断权哄抬房价，房地产价格虚高或泡沫自然形成。

　　房价上涨过快引致投资性需求的畸形增长，与此同时，投资性需求带来银行信贷风险增大，个人房产资产的膨胀也容易导致通胀信号向上下游行业传导。而从社会角度考量，城镇社会各阶层财富分配的不均衡现象进一步突出，中低收入阶层要求改善住房条件的需求难以得到满足，这些都成为不和谐的社会因素。

　　此后，关于房地产过热和风险的讨论不绝于耳，与此同时，鉴于房价在一些城市大幅飙升，2003年，由央行发布旨在提高开发商贷款门槛的121号文件开始，各部委也分别布置相应措施进行宏观调控。

　　“建设部宏观调控开始是供给需求双调，都压缩，结果一看不行，房价下不来，后来变成调需求，发改委的意见尤其是重点调需求，需求调完了房价还下不去，”聂梅生谈道，“最后，这个调控实际转变成了住房市场的结构性调整，转到了和谐社会的问题。”

　　政府最初发展房地产市场，是为了借助住房市场来启动国内疲软的“内需”，拉动经济增长。但是住房问题非常复杂，既有其经济性，又有其社会性。在实践中，“经济性”往往盖过了“社会性”，结果使得福利保障部分所占比例很小。当然，这与经济适用房的适用人群从一开始就界定不清也有关系。

　　一揽子新政

　　目前的高住房私有率和高空置率，说明现有的住房市场供应结构极不合理。

　　今年3月北京市房地产交易网的统计数据显示:北京市可售期房有15.5万套，其中，住宅商品期房约8.25万套;另有6.8万套现房尚未签约售出，其中，住宅现房2.03万套。空置率不小。再看住房自有率，我国的住房自有率超过了80%，这一比例远远超过世界平均水平。这说明当下我们面临的问题不是缺少可购买的住房，而是缺少廉租房、公房。

　　1998年房改文件被“歪曲”执行的十年间，其中5年在进行房地产的宏观调控，但是针对房地产行业的“纠偏”却是最近才刚刚开始。

　　中国房地产协会常务副会长朱中一总结了最近的变化:“第一是从往年的只强调调整，只强调稳定房价到调整结构与稳定房价； 第二从追求经济增长和平均住房面积的增长转到了注重解决民生问题，注重让更多的中低收入家庭住上房子。”

　　新出台的24号文对于廉租房与经济适用房的土地资金来源做了交待，尝试用有限产权与资格认定堵住经济适用房的寻租之路，同时第一次明确表示，除了两类企业外，停止非驴非马、大开行政寻租之门的单位集资建房。

　　而相关部委也正在制定规划和24号文的配套文件，为即将召开的全国住房工作会议做准备。

　　“以后会有一个专门机构来管理全国保障性住房工作。”建设部一位权威人士告诉记者，建设部正在筹建住房保障司——将现有的“住房保障与房改指导处”与“公积金管理处”合并。

　　按照现行的管理架构，全国保障性住房的管理工作，一直由建设部住宅产业司主管，设一名分管副司长，具体工作则由住房保障处完成，编制工作人员不超过7人。显然，这样的人员配备已经无法满足保障性住房领域的管理工作需要。

　　“美国的住房局有3000人管理住房保障这块，而我们只有4名同事，”该人士说，“负担同样的职能，相差太大了。”

　　南方周末记者了解到，住房保障司设立之后，将担负管理地方经济适用房建设、规划、备案以及检查落实情况等职能，同时，属性一直存在争议的“两限房”也可能被归置于住房保障司进行管理，此前，建设部刚刚明确“两限房”属于住房保障体系。

　　“两限房”是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。

　　“两限房在北京试验得不错，部里已经在考虑发文在全国其他高房价城市推行北京经验。”上述消息人士表示。他透露，在两限房被定性为保障性住房之后，将在全国范围内推广，且很可能带有部分强制性要求，即要求人口规模达到一定标准的城市，必须开建限价商品房，用以加大保障性住房的总量以及在市场中所占的比例。

　　目前，真正成规模推广两限房的大型城市仅有北京、广州两地。若以《北京住房建设规划》中“十一五”期间实现1.23亿平米的新增住房面积为基准，则保障性住房及两限房将占新增住房总量的24%;其中，2008-2010年保障性住房及两限房规划总建设规模约1800万平方米。其中经济适用住房480万平方米，廉租住房120万平方米，“两限”商品住房1200万平方米。

　　一位接近政府的专家向记者表示，目前正在编制的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的执行方案中，政府倾向于以此解决中等收入者的住房问题。

　　“对于两限房的开发量，初期可能不做具体要求，但要求加大供给力度，不能是面子工程。”消息人士透露。他同时表示，加大限价房供应力度，是权衡政府、公众与市场三方利益的最佳方案，“两限房用地是有偿出让的，同时政府又可以限价，这样，在地方财政压力不大的情况下，又能解决城镇居民的住房问题，一举多得。”

　　短期难影响房价

　　从目前的情况来看，24号文如果得到认真贯彻，将对低收入的人群起到一定保障作用。各国的经验表明，无论社会经济发展到何种程度，总是存在5%—10%的人群无法通过自身的能力解决住房问题。即使是在发达国家，在住房问题上也需要对这部分困难群体实施政府救济。另有10%—20%的低收入人群的住房问题需要政府给予一定程度的救助。

　　不过，廉租房的惠及面将比较有限。“十一五”期间拟建廉租住房144.7万套，平均每年28.9万套，年度建设资金需求285亿元;其他低收入家庭的年度租赁补贴资金212亿元，全国廉租住房保障年度资金需求为497亿元。回到现实，我国的低收入家庭估计有1000万户，2006年全年财政收入接近4万亿，区区495亿并不算多，但即便如此，也必须动用中央政府的强制性力量才能保证。

　　而对广大中等收入人群来说，24号文对他们的生活也可能很难立即产生实质的影响。首先如何界定收入情况是尚未解决的难题。另外，。在政府财力捉襟见肘的很多地区，等待24号文的救赎也并不现实。

　　以北京为例，北京每年常住人口保持3%的增长，从人口结构来看，每年有16万人步入消费住房年龄段。每年的新增消费需求是460万平米。但从北京2005年、2006年的住房上市交易率来看，实际交易部分占计划供应部分不到1 / 2。也就是说，目前的市场住宅供应量尚且不足。在24号文实施后，开发商手中约有15%的住宅用地将涉及到集中建设或配建两限房。但是，这部分两限房并不足以满足中等收入人群的需求。相反，由于两限房挤占了本来用来开发商品房的土地，将使商品房供应不足的矛盾更加突出。

　　市场上甚至可能出现这样糟糕的局面：那就是低收入人群购买低价保障性住房，中等收入人群中的一部分购买到两限房，但是剩余的大部分中等收入人群将被迫加入高收入人群“竞买”商品房，而商品房由于供应减少，价格反而有可能上涨。

　　因此，从短期来看，24号文很可能无法迅速缓解中低收入人群的住房需求，也无法因为分散市场对商品房的需求而拉低房价。

　　当然，这最终要看24号文的配套方案及各地的实施细则对中低收入人群的界定。如果将廉租房与经济适用房的应用人群大规模扩大至现有购房者的四分之一至三分之一，那么房地产市场的格局当然会改变，商品房房价当然会下落，而占据多数的中低收入人群当然也能享有住房。

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