统筹城乡发展要促进农村土地和劳动力合理流动

　　在城市化进程中，政府常常单方面定价，强征农村的土地，高价批租给开发商，这种与民争利的制度设计，不但不能切实保护农民的合法利益，反而会在农村集体所有制土地流转环节滋生腐败，由于操作不当还制造了大量的无地农民。实践证明，即使农村社区得到所谓合理的地价款也难以妥善地安排失地农民，失地农民拿到再多的钱，也不能保证他们不再失业。

　　■魏驰昊

　　我国13亿人口中有7亿多生活在农村，“三农”问题已成为当前影响我国经济社会发展的一个非常突出的矛盾。邓小平同志早就指出，中国的经济建设和社会发展到一定阶段以后，就应该考虑城市和农村的协调发展问题。十六大以来提出的统筹城乡发展，是全面落实科学发展观、加快构建社会主义和谐社会的重大举措。那么，如何统筹城乡发展，使广大农村人口享受到经济发展和社会进步的成果，需要在理论上和路径选择上做深入分析。

　　改革开放以来，我国的惠农政策不断出台，扶贫力度不断加大，但城乡居民间的收入和生活水平仍在不断拉大，特别是近些年由于农村收入增长缓慢、购买力低下，导致社会最终需求不足，社会产品供大于求，国民经济增长方式过度依赖投资和出口，严重地影响了产业结构的调整和升级，这不能不引起我们的一些反思。笔者认为，造成上述结果的原因，是我们以前的思路只停留在就地富裕农民，把解决“三农”问题仅仅看做财政和社会公共品向农村倾斜，没有上升到统筹城乡发展这样一个高度。中央提出统筹城乡发展，其内涵是极为丰富和深刻的，但统筹城乡发展要统筹什么，什么是统筹城乡发展中的主要矛盾，需要我们加以认真思考。笔者认为，统筹城乡发展，核心是促进城乡间土地和劳动力的合理流动，加快城镇化发展步伐，用价值规律去分化农民，引导农村小农生产方式向社会化大生产方式转变，同时建立覆盖城乡的社会保障机制。这才是解决“三农”问题的根本出路。

　　首先，促进城乡间土地和劳动力的合理流动，加快城镇化发展步伐，是用市场手段解决我国农村人多地少问题，进而分化农民、减少农民的有效途径。我国“三农”问题的核心是农村人多地少、生产方式落后。而要想从根本上解决我国的“三农”问题，减少农民的数量、改变农村小农生产方式应该是治本之策。我国经历了几千年的封建社会，近百年的半殖民地、半封建社会，现在要通过工业化、城镇化，走向现代化，这是人类社会普遍遵循的一个发展规律。目前全国大范围的民工潮，已显示出广大农民在市场经济看不见的手的指引下，强烈地向城市流动的冲动。但是我国现行的土地和户籍制度，把农民牢牢地束缚在小块土地上，在离乡不离土的情况下，很难达到分化农民、让农民进城的目的。同时，农村劳动力的流动如不与农村土地的流动联系在一起，则农村劳动力的流动是无序的，没有真正进入市场，很难用市场经济手段来调节。因此，只有统筹考虑制定城乡间土地和劳动力合理流动的政策，让价值规律去分化农民，才能避免与市场经济背离的行政干预：简单地、人为地让农民离开土地，或简单地、人为地禁锢农村的土地和劳动力的流动。近两年来，政府对农业采取直接补到户的方式，已经产生了严重的逆调节作用，许多进城务工的农民又返回农村争地，使已经相对规模化经营的土地向分散状态复归。

　　其次，促进农村土地和劳动力合理流动，是建立社会主义市场经济体制、解放社会生产力的本质要求。市场经济体制的本质要求，是建立城乡统一的生产要素和劳动力市场，促进生产要素和劳动力在部门和地区间合理流动，以提高社会生产效率，创造更多的社会财富。而我国现行的农村土地承包到户制度和城乡分治的政策体系，使小农户的土地和劳动力失去了资本化、商品化的可能，阻碍了生产要素和劳动力在部门和地区间的合理流动，束缚了农村现代生产关系的建立和社会生产力的发展。由于农村土地和劳动力在产业和地区间合理流动配置的机制尚未形成，市场平均利润率规律还不能完全发挥作用，造成社会整体生产效率不高，社会生产力的潜在能量得不到充分发挥。农业部门生产要素流动受阻，必然影响工业和商业部门产品结构的调整和升级。同时，由于国内的生产成本没有充分市场化，生产要素和劳动力价格偏低，导致生产剩余大量流失国外。

　　其三，促进农村土地和劳动力合理流动，将有利于使落后的小农生产方式向社会化大生产方式转变。目前我国落后的小农生产方式，造成土地和劳动力资源使用上的不经济，农业生产效率低下。小农生产方式的产品批量小，产品结构雷同，专业化水平低，信息占有不完全，使农民难以应对市场风险，难以稳定和提高收入水平，买难卖难是小农经济的流通规律。由于城乡之间形不成统一的生产资料和劳动力市场，使城乡之间的商品难以有合理的交换关系，不是工商业通过剪刀差亏待农业，就是农业靠政府高额保护损害工商业正常发展，使政府在市场上处于两难境地。

　　其四，促进农村土地和劳动力合理流动，是调整经济结构、转变经济增长方式的有力抓手。目前我国产业结构不尽合理，二产的比重偏大，三产的发展相对滞后，造成了当前资源消耗过大，出口过大、外汇顺差过大，以及土地利用效率较低等问题，也形成了部分地区和部分行业增长过热的倾向。通过促进农村土地和劳动力合理流动，改变小农生产方式，推动农业人口的转化，促进城镇化水平的提高，必将促进三次产业的调整，收入的提高也必将促进消费观念的转变，进而提高对产品的选择和质量的要求，促进企业的技术改造和产品更新换代的速度。同时，大批农民向城镇转移，不仅将产生对城镇基础设施的巨大需求，也将带动公共服务设施、住宅建设等方面的有效需求，会强劲地拉动消费需求的增长，有力推动第三产业的发展。

　　其五，促进农村土地和劳动力合理流动，是解决我国城乡用地矛盾的客观需要。当前我国保障建设用地与保护耕地之间的矛盾越来越突出，解决这个矛盾的根本出路，就是节约集约，科学利用，其中一个重要内容就是统筹城乡用地。据

国土资源部测算，按照2006年底土地变更调查显示，全国村庄建设用地是2．48亿亩，其中宅基地是1．85亿亩。全国目前城乡建设用地4．8亿亩。如果按照建设部规定的城镇人口人均最高使用土地标准120平方米计算，到2010年我国城市化率达到55％的时候，需要新增城镇建设用地3800多万亩。目前全国耕地只有18．27亿亩，18亿亩耕地必须确保，也就是说只有2700万亩可以作为调整余地，扣除“十一五”已经确定的退耕还林2000万亩，就只剩下700万亩，显然离城市化需要的3000多万亩差了一大截。缺口的土地从那里来？未来只能是用农村建设用地来弥补我国城市建设用地的缺口。因此，促进农村土地和劳动力合理流动势在必行。

　　促进农村土地和劳动力合理流动，首先要推进农村土地的集约化、规模化经营，转变农业生产方式。作为首批设立的统筹城乡改革实验区，重庆市和成都市都不约而同地将改革重心放在农村集体土地承包权的流转制度方面，允许农民以土地承包权入股设立农民专业合作社，在条件成熟的地区开展农村土地承包权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙人企业的工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。应该说，这是在不改变土地集体所有制性质的基础上，在农村土地合理流动方面做出的新的尝试。在此基础上，政府还可以采取类似开发区招商引资的政策，吸引大企业到农村租赁大面积土地，兴办现代化的大农场。农业经营方式的变革实际上就是生产方式的变革。这个变革的过程就是农业现代化的过程。当农业土地可以农场化、企业化经营的时候，中国农业生产方式将实现彻底的改变小农生产方式，城乡一体化的局面就会形成。

　　促进农村土地和劳动力合理流动，更重要的是用土地换社保，主动吸引分化农民进城，靠二、三产业来消化农村剩余劳动力。在农村土地承包权进行流转后，农民除了可以拿到土地出租或入股带来的租金或分红外，一部分农民还可以转变为农业产业工人，拥有工资收入。但由于我国人多地少，大部分的剩余劳动力还是要靠进城就业来消化。为了达到分化减少农民的目的，我们可以用土地换社保、换住房的政策吸引农民进城。也就是说，如果进城务工的农民，愿意把农村的土地承包权和宅基地的使用权转让给政府的土地管理机构，就可以转换成城市居民，享受城市居民的社会保障和政府提供的保障性住房，形成就业靠市场、社保靠政府的局面。之所以要让农民放弃土地承包权给政府，是因为从市场经济角度讲，社会保障不是扶贫，而是市场经济体制运行过程中形成的社会成本，只有劳动力转变为商品的城市居民才能享受城市的社会保障。农民只有用土地换了社保，他们的劳动力才真正转变为商品，才能享受城市居民的社会保障待遇。没有进入市场经济体系的自耕农，虽然因就业不足而收入低下，是不能享受城市社会保障待遇的。为了推动农民分化进入城市，这个原则必须坚持。为了加速人口城市化，加强城市的吸引力，应该使城市居民最低生活保障线高于农村居民的平均纯收入。农民离开农村放弃的集体土地承包权，归政府土地资产管理部门来行使，其租金或红利收入转换为进城农民定居和社会保障资金的来源之一。土地换社保的好处是把农村土地的流转和安置农村剩余劳动力进城结合起来，避免了农民把集体土地承包权简单卖给企业或个人后，失去社会保障、沦入城市“贫民窟”的怪圈，也保证了农村土地在政府手中的有序规划和合理使用。

　　在城市化进程中，政府常常单方面定价，强征农村的土地，高价批租给

开发商，这种与民争利的制度设计，不但不能切实保护农民的合法利益，反而会在农村集体所有制土地流转环节滋生腐败，由于操作不当还制造了大量的无地农民。实践证明，即使农村社区得到所谓合理的地价款也难以妥善地安排失地农民，失地农民拿到再多的钱，也不能保证他们不再失业。鉴于这种局面，与其在征地价格上费脑筋，不如不用再采取产权交易的方式，直接用土地换社保的方式较为稳妥，把转换社会身份的农民工家庭都纳入城市居民最低生活保障线的覆盖范围，使进城农民就业靠市场，社会保障靠国家。

　　那么，如果长沙市所辖农村的农民到重庆市务工，这种跨区域流动的农民工落户问题该如何解决呢？在此，笔者给予的政策建议是不予解决。一旦土地换社保制度形成，按照市场规律，长沙市所辖农村的农民，在长沙市区务工就成了一种理性人的选择。此种政策在一定程度上减少了农民工向大城市集聚的“农民潮”现象，减轻了大城市的人口压力。这种政策取向应该被称为“就市解决本市农民”，不失为渐进地解决农民市民化、城市化的一剂良方。从这个角度来说，统筹城乡发展，要放在全国范围内来统筹，只有全国各地区相配合，才能解决好农民工的市民化问题。

　　有人可能会对农民交出来的土地收入能否提供社会保障资金产生质疑。实际上，农村集体所有制土地转变为全民所有制土地后的地租和税收收入只能是我国社会保障资金来源的一部分，还需要我们转变思维，在国民收入二次分配上做文章。其实我国是世界上社会保障资金最充足的国家之一，巨额全民资产的存在，是中国真正独一无二的特色。我们只要把部分国有资产和国有资产增值部分记到符合国际惯例的社会保障账户上，而不是记到国有资产账户上，问题就可以迎刃而解。其次，城市土地批租造成的全民资产流失是巨大的，只要把土地批租变为土地年租，政府的社会保障资金就有了稳定的来源，不会出现寅吃卯粮。另外，一些矿产资源开发中的不透明和不规范，以及象征性的矿产资源税，所造成的国有资产流失也是巨大的，只要在一定程度上遏制这些全民资产的流失，政府就会有足够的社会保障资金。为了让土地承担社会保障功能，地方政府必须废除土地批租，按年收租，社会保障租金需要多少，土地就要提供多少地租。政府可以向全民资产管理部门收取新增土地资产税，专项用于进城农民的社会保障开支，至于实际需要的数额，应该由人大来核实批准。

　　（作者单位：国务院国有资产监督管理委员会）

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