住房的双重属性与二元住房制度构想

　　——也谈中低收入家庭“住房难”的解决思路

　　徐平华

　　近几年，随着房价的快速上涨，中低收入家庭“住房难”成为一个突出的社会问题。为解决这一问题，政府实施了以调控房价为主的房产新政，但受种种因素影响，房价仍保持上涨势头。笔者认为，要找到有效的解决路径，就有必要再明确住房的属性，进而寻找解决问题的出路。

　　以往，尤其是在计划经济时期，人们只是把住房看做是一种完全由政府提供的福利性产品，强调住房的社会保障属性，而否定其商品属性。在这种思想认识下形成了福利性住房分配制度。但这一住房制度的弊端是明显的：住房建设和分配由国家统管，而国家财力有限，住房供给严重短缺，不得不实行配额机制，居民住房需求普遍得不到满足；住房由国家作为一种福利待遇提供给居民个人使用，居民虽然缴纳一定的房租，但金额很少，国家财政负担沉重；由于住房价值量大，居民能否分配到住房，福利差距很大，造成严重的分配不公。

　　随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，许多人又把住房看做是一种完全由市场配置的竞争性商品，只强调它的商品属性，而忽视其社会保障属性，淡化政府在解决群众住房问题上的责任和义务。不可否认，

商品房制度的实施大大刺激了住房供给的增加，缓解了住房供求矛盾，促进了

房地产业乃至整个国民经济的发展。但这一制度的局限性也十分明显，市场作为配置资源的一种手段，往往只讲效率，不讲公平。由于我国正处于工业化和城镇化快速发展时期，住房需求持续扩大，而住房供给的增长受土地等因素的制约，总是赶不上需求的增长。这就使住房市场一直处于供不应求的状态，住房价格持续上涨。中低收入家庭无力承受高昂的房价，普遍存在“住房难”问题，基本住房要求得不到应有的保障。

　　实际上，住房作为人们的一种生活必须品，同时具有双重属性。一方面，住房具有商品属性。住房是可以用来交换的劳动产品。与公共产品不同，住房具有排他性、竞争性和可分割性，不存在“搭便车”问题，它可以进行交换，并在交换中实现交换价值或价格。住房的商品属性要求住房资源的配置市场化，由市场机制来调节住房的生产、分配、流通和消费。只有这样才能有效地增加供给，满足多样性需求，提高住房资源的配置效率。由于土地资源的不可再生性，使建立在土地之上的住房的供给缺乏弹性，而住房需求随着国民经济的发展不断扩大，这就使住房价格一般呈现上涨趋势。另一方面，住房又具有社会保障属性。住房是一种价值巨大、价格昂贵的耐用消费品，是一般家庭中价值比重最大的财产。在市场机制配置住房资源的条件下，低收入家庭支付能力不足，往往很难按市场价格购买或租赁住房。当住房价格上涨过快时，甚至中等收入家庭也难以实现住房需求。而居住是人类生活的基本需要，是人们安居乐业的基本前提。这就决定了当一部分人的收入无法获得住房时，社会有责任帮助他们解决，以保障其基本生活需要。这样一来，住房又具有了社会保障属性。

　　当前世界各国和地区政府都把保障居民的住房需要作为自己的义务和责任，在不同程度上为中低收入家庭解决住房问题提供帮助。如英国的合作住房、美国联邦政府的公共住房、日本的公营住房和公团住房、新加坡住房发展局建造的公共组屋以及我国香港的公屋等。社会主义市场经济的本质要求、以人为本的执政理念和构建

和谐社会的发展目标，决定了我国政府更应承担起中低收入家庭住房保障的职责，把“居者有其屋”作为社会发展的重要目标。

　　在我国现行的住房制度中，商品房制度占绝对主体地位。虽然也有经济适用房和廉租房，但比重很小，目前经济适用房只占全年竣工住房面积的近5%，廉租房的比重更不足0.2%，有70个地级以上城市甚至没有建立廉租房制度。笔者认为，要有效解决中低收入家庭“住房难”问题，必须突破商品房制度的框框，从住房的双重属性出发，构建二元住房制度。

　　二元住房制度的基本内容，就是把住房分为两部分，分别实行不同的配置机制:一部分为商品性住房。这一类住房像其他普通商品一样，完全实行市场调节，由开发商投资建设，通过市场销售，需求者以自己的收入或银行贷款通过市场购买。价格随行就市，购买者自住也好，投资也好，政府一般不予干涉。另一部分为保障性住房。即由政府直接提供或帮助实现的主要用于满足中低收入家庭基本居住需要的住房，包括经济适用房和廉租房。这一类住房虽然在某种程度上也是市场运作，但政府强力介入，通过减免土地和部分工程报建费用、租金补贴或实物配租等政策，将其售价或租金严格控制在一定范围，以保障中低收入家庭住房需要。

　　当前构建二元住房制度的重点是大力发展保障性住房，大幅提高保障性住房在住房建设总量中的比重。鉴于我国60%城镇职工的收入低于平均水平，中低收入家庭比重较大，保障性住房的比重至少应不低于60%。发展保障性住房要着力抓好以下工作：一是把解决中低收入家庭“住房难”问题的工作重心从控制房价转移到提供保障性住房上来；二是将住房问题同失业、养老、医疗、教育、最低生活保障等问题一样，纳入社会保障体系之中；三是出台《住房法》，确定政府在住房保障中的责任和义务，保证住房保障运作的制度化和规范化；四是成立专门的住房保障机构，统一协调管理廉租房和经济适用房事务；五是妥善解决住房保障资金问题，将住房保障资金纳入公共财政预算，并随财政收入的增加而稳步增长。(作者单位：中央党校经济学部)

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