政府在节能减排中的作用：构建三大支持系统

　　-对策研究-朱敏

　　在节能减排技术开发过程中，企业的主体作用是建立在政府的主导作用基础之上的。换句话说，政府的主导作用必须先行！在我国，政府的作用应该是完善市场体系与激励机制，弥补市场缺陷与不足，营造有利于企业开展技术创新的土壤和环境，引导好、保护好企业技术创新的积极性，切忌本末倒置、越俎代庖。

　　基于对国外经验的提炼，并结合我国目前的实际情况，我们认为，政府的当务之急是建立以下三大支持系统。

　　创造市场空间：

　　推进节能减排产业化

　　从企业的角度来说，只有节能减排技术开发具有很大的市场空间和较高的经济效益，企业的积极性和主动性才能被充分调动起来，这就需要政府发挥“有形之手”的功能，通过明确的产业政策导向，为企业从事节能减排技术开发创造必要的市场空间。

　　(1)制定必要的能耗标准、排放标准和准入标准，为企业节能减排“加压力”。在市场经济条件下，政府应主要依靠经济手段、法律手段调控企业行为，尽量减少行政手段的运用，通过制定标准来引导企业节能减排需求就是一种有效的手段。对高耗能、高污染新建项目，要从

能源、水资源消耗以及土地、环保方面实行更为严格的产业准入标准；完善重点行业能耗和排放标准、重点耗能产品及新建建筑能效标准；建立和完善企业生态恢复、破坏修复责任制度，依法加大执法和监督检查力度，提高对违法、违规企业的处罚力度，使节能减排成为企业的自觉行为。

　　(2)强化“节能型”消费政策的引导，为企业节能减排“添动力”。国家应通过制定实施“节能型”消费政策，大力倡导节能消费、绿色消费。扩大实施强制性能效标识管理范围，加强节能产品认证，引导用户和消费者购买节能型产品，促进企业加快高效节能产品的研发；严格实行建筑节能设计标准，大力发展节能省地型建筑；加快淘汰老旧汽车、船舶，优先发展公共交通；在农村大力发展户用沼气，推广省柴节煤灶。严禁生产、销售和使用国家明令淘汰的高耗能产品。研究制定《节能产品目录》，对生产和使用目录产品实施政策补贴或税收优惠。调整《节能产品政府采购清单》，研究试行强制采购节能产品的办法。

　　(3)发挥价格、税收杠杆作用，提高企业用能成本。目前企业能耗和排放居高不下，与现行资源价格偏低、税收机制扭曲有很大关系，政府管制下土地价格低、能源价格低、水价低、资源开采收费低、污染环境不收费等等，这样的政策安排不是鼓励转变经济增长方式，而是鼓励大家粗放扩张。与强制性的行政手段相比，价格、税收手段通过改变价格信号调节市场供需，造成的扭曲比较小，也减少了寻租的机会，产生的税收收入还能补贴环保和新能源开发等，优越性是显而易见的。因此，应加快推进资源性产品价格的市场化改革进程，建立能够反映能源资源稀缺程度、市场供求关系和环境成本等完全成本的价格形成机制，将低成本使用能源的鼓励政策改为高成本使用能源的约束政策，对排污坚决收费，加大差别电价、水价政策实施力度，增加实行差别电价、水价的产品。将现行消费税征收范围扩大到煤炭、石油等不可再生能源，逐步调高税率，尽快开征

燃油税，并逐步完善资源税制，最终达到提高企业用能成本，促进市场主体自觉节能。

　　构建激励机制：

　　政府采购和

知识产权保护

　　从影响企业技术创新的各个因素看，缺乏有效的激励机制是最主要因素，这需要从完善政府采购制度和加强知识产权保护两方面入手。

　　政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是世界各国保护本国幼稚产业、促进技术创新的有效手段。政府采购包括政府的投资行为和消费行为，规模巨大，目前在发达国家占年度GDP的比重为15%左右，作为国际贸易领域中为数不多甚至是惟一的保护本国经济安全的合理合法手段，正在为大多数国家所采用，其中以国家安全、保护国内产业、保护环境等为正当理由，禁止或限制外国供应商进入本国政府采购市场，并对国内产品采取优先购买的政策，已是国际上通行的惯例。

　　当前，政府采购在我国国民经济和社会发展中也正扮演着越来越重要的角色，其中很重要的一个作用就是可以有效激励企业的技术创新活动，我国自主创新产品的研发、应用和推广迫切需要政府采购市场的大力扶持，甚至可以毫不夸张地说，其初期生存的机会近乎完全依赖于政府的采购和订购。但时至今日，我国仍有一些垄断市场的部门或集团对国产设备特别是创新产品缺乏信心和热情，自觉或不自觉地把自己掌握的市场资源向国外产品倾斜。

　　对国产创新产品进行大规模政府采购，从本质上讲是打破市场自然竞争的周期和规律，用经济手段对落后技术、落后产品、落后企业进行强制性和快速淘汰，让高科技产品在最短的时间里提高市场占有率，从根本上建立起创新带动型发展模式。因此，要建立财政性资金采购自主创新产品制度、认定标准和评价体系，确定政府采购自主创新产品目录。用财政性资金进行采购的，必须优先购买列入目录的产品，并根据科技含量和市场竞争程度等因素，对自主创新产品给予一定幅度的价格折扣。建立激励自主创新的政府首购和订购制度，国内企业或科研机构生产或开发的试制品和首次投向市场的产品，且符合国民经济发展要求和先进技术发展方向，具有较大市场潜力并需要重点扶持的，经认定，由政府进行首购。

　　影响企业创新积极性的另一个原因是知识产权保护不到位。企业可以通过仿冒产品进入市场，大量仿冒产品的存在不仅导致了市场过度竞争，而且还使真正的技术创新者利益得不到保障，直接影响企业创新的积极性。我国企业普遍不重视开发和拥有自主知识产权，改革开放以来，中国大量引进国外先进技术和管理经验，促进了经济发展，但缺少自主知识产权的问题却日益突出，目前中国企业中拥有自主知识产权的仅有2000多家，仅占企业总数的万分之三，99%的企业没有申请专利。中国制造业经济总量占全球的6%，但研发投入只占全球的0.3%。加强知识产权保护，一是需要制定完善适合我国国情的知识产权政策和法律体系，通过完整的法律体系来保障创新者的利益，通过良好的法律环境来倡导人们树立尊重和保护知识产权的公德心。二是要把获得自主知识产权作为科技评价体系重要的基础性要求，融入科技评价体系，建立起有利于促进技术创新与发展的激励机制。三是要把自主知识产权作为发展所必须的国家战略来推行，主动建立知识产权体系，包括重视研究开发，重视知识产权积累，重视知识产权转化，重视知识产权保护。

　　确立扶持重点：

　　竞争前的基础研究和共性技术开发

　　政府能够动员的资源也是有限的，对技术开发的支持也应该有所侧重，“有所为，有所不为”。政府重点扶持的研究项目应当是公共性强、“溢出”效应大、边际社会效益高的研究项目，节能减排技术正是这样的项目。节能减排技术开发过程大致可以分为三个阶段：基础性研究、应用研究、产品和工艺技术开发。这三个不同阶段研究开发成果的公共性和外部性不同，政府的支持重点也应该有所不同。前两个阶段的研究开发具有风险大、应用面广、共用性强的特点，企业往往没有实力进行这样的研究开发，即使有企业愿意开发，也很容易造成技术、市场垄断，很明显，从政府职能和公共财政的性质出发，基础性研究和共用性强的产业技术研究开发应当成为政府支持的重点。第三个阶段是与某一特定市场需求紧密相关，以盈利为目的的产品和工艺技术研究开发，应当以企业为主，政府主要依靠政府采购、税收优惠、专利保护等政策鼓励企业增加投入。这方面，美国的经验值得我们借鉴，美国社会各界广泛认同并信守的原则是：“自由市场是最有效的商业和服务配置器，如果让它自由发挥作用的话，不受约束的市场将会导致最优的科学生产率、技术变化与经济增长；政府应该从事研发活动，以服务于私人研发活动不易承担的特定国家利益使命，或者是弥补严重的市场失败”，基于以上认识，20世纪80年代以前，联邦政府原则上不支持有明确市场应用前景和经济利益的创新活动，这些活动由企业自愿承担，风险自负，政府不加干预。

　　对政府确定重点支持的领域和环节，政府应该发挥更大的作用，通过低息贷款、税收减免、财政补助等方式，加大对企业技术开发活动的扶持力度，打消他们的后顾之忧，这方面国外有许多成功的经验。日本政府规定，民间企业研究开发高技术可获得低息贷款，如果研究开发成功，则按照优惠条件还本付息；一旦失败，则按无息贷款还本。韩国规定对于直接关系国家利益的项目，全部由政府资助，并由公立研究机构承担；对于具有商业价值的项目，由企业提供部分资金，合作进行研究；私营企业研究机构承担或参与核心技术开发、基础技术开发、产业技术开发、替代能源开发的国家研究开发项目任务的，韩国政府给予研究开发经费50%的补贴，对于个人或小企业从事新技术商业化的，韩国政府提供总经费80%-90%的资助。

　　(作者单位：国家信息中心经济预测部）

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