财政连年增收呼唤财税法治化变革

　　在国家经济高速发展、财政收入连年大幅增收的情况下，如果我们不对现有的税法制度、财政法制度加以变革的话，老百姓的负担加重，财政资金的膨胀、运行无序、浪费现象势必进一步加剧

　　□朱大旗

　　权威数据显示，今年上半年全国财政收入即高达26117.84亿元，同比增长30.6%，完成预算的59.3%。若按此态势增长，全年财政收入将突破5.2万亿元，较上年剧增1.3万亿元，较预算超收4857.7亿元。8年来国家财政年均增收约5000亿元，且有加速扩大增长之势。

　　国家财政收入的持续、快速增长，从积极面而言，表明我国经济发展的强劲，国家财政能力的增强，老百姓可能因此而获得更多、更好的公共产品和服务，同时也为国家进一步推进各方面的改革、发展和创新提供了切实的财力保障与广阔回旋空间。

　　但从消极面来看，多年来财政收入增速连续2、3倍于GDP增长，这意味着我国宏观税率的持续提高，企业以及老百姓税负的加重，政府在经济发展中获得和支配着越来越多、越来越大比例的资源，相应的市场配置的力量则被消弱。而这显然与完善社会主义市场经济体制应更多地发挥市场的基础性配置资源的作用，老百姓要在全面建设小康社会中获得更多的实惠的要求相悖。

　　尤为令人担忧的是，由于我国现行的财政法制框架基本上还是在确立市场经济体制目标的上世纪90年代初形成的，国家预算法制、税收法制、非税收入管理(国债、彩票、规费等)、财政转移支付、国库管理、特别是财政支出和使用(含政府采购)的监督管理制度方面存在诸多立法空白和制度缺失，全口径的预算管理尚未有效形成，使得许多应然的财政资金仍在体制外运行，多年来数以千亿元计的财政增收、超收资金缺乏规范化的法律和预算的制约，财政资金分配的非规范、欠公平，财政支出、转移支付、投资使用的随意、无序、浪费惊人，公款消费、日常行政开支膨胀，片面彰显政绩的“形象工程”、“首长工程”吞噬了巨额的财政资金最终却形成了“烂尾工程”、“豆腐渣工程”，财政资金的贪污、挪用现象严重。而医疗、卫生、教育、劳动保障、社会救济、“三农”支出等方面的财政支出依然相对乏力，国家财政在完善市场经济、构建

和谐社会的大背景下依然存在较为严重的“缺位”与“越位”并存现象。近年来国家

审计署对中央各部门、各预算单位审计所披露出来的问题，就深刻地表明现今中国的财经违法乱纪现象仍然相当普遍且较为严重，这不能不引起我们对国家财政法治现状的深深忧虑。

　　诚然，今年上半年的财政大幅度增收，一如有的官员指出的存在有一次性、超常规和政策性的因素的影响。但持续多年来的国家财政收入稳定、大幅、快速扩大的增长事实恐非一句“超常规因素”所能圆满解释，其背后潜藏着广泛的制度性、体制性、观念性因素的影响。就制度和体制层面而言，1994年我国实施的以流转税和所得税为主体的复合税制体系和“分税制”的财政管理体制的改革，是在国家财政能力十分脆弱、中央

宏观调控乏力的情况下按照提高“两个比重”的思路设计的，这体现在税法制度建构上，举凡税种的设置、征税对象的确定、税率的设计与减免、扣除的订定等(如企业所得税标准计税工资的规定、增值税采用生产型模式、各税税率相对较高)，无一不需考虑增税也即增收的因素。而在“分税制”财政体制方面，由于税权和主要税种收入高度集中于中央，而事权却又主要靠地方政府行使，财权与事权的脱节使得中央政府和地方政府在财源培育、财力组织和分配使用诸方面常常意见相左，存在多种多样的利益博弈，中央财政主要靠税、多数地方财政则主要靠费已是不争的事实。而这往往会导致中央与地方在诸多政策、法律措施的采取方面存在严重的冲突，也极易导致政府特别是地方政府以各种合法或非法的方式组织财力。就思想观念而言，计划经济体制下的国家主体分配思想依然较为广泛的存在，总以为国家财政如果不占据大的份额、掌控较多的资源就不是社会主义，殊不知这正与社会主义市场经济要更大程度地发挥市场的配置作用相违，而且在实践中也限制着对现有财政、税收法律制度的变革。

　　我国现行财政、税收体制运行至今已届13年，2006年中央财政收入占国家财政收入的占比已经升至54%，国家财政收入与GDP的占比也从1994年的10.8%提升到今年的18.67%，如实行全口径预算，这个比重就更远不止此。因此，从一定意义而言，“提高两个比重”的预定目标已然基本实现。在国家经济高速发展、财政收入连年大幅增收的情况下，如果我们不对现有的税法制度、财政法制度加以变革的话，老百姓的负担加重，财政资金的膨胀、运行无序、浪费现象势必进一步加剧。对此，笔者认为，应然的选择应当是：以2008年统一《企业所得税法》的实施为契机，全面推动以增值税转型为核心内容的“减税型”的税法制度变革，同时应加快国家《预算法》的修订步伐，加速《国库管理法》、《财政拨款法》、《财政转移支付法》、《财政监督法》等法律的制订，完善适应社会主义市场经济体制需要的公共财政法制体系，从法律的层面规范中央与地方的财政关系，实行全口径、规范化、法治化、透明化的公共财政管理，确保国家财政资金尤其是巨额增收、超收的财政资金能够真正“取之于民、用之于民”，切实防范财政资金随意分配、挥霍浪费、贪污挪用等现象的发生。

　　(作者系中国人民大学法学院教授、法学博士，中国人民大学财税法研究所副所长，中国财税法学研究会常务理事、副秘书长)

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