政府是可以破产的

　　李子旸 (博客)

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　　橘县是美国的一个县，位于加利福尼亚州南部，因盛产柑橘而得名。全县GDP达1180亿美元，人均收入7万美元。可就是这样一个富裕的县，却在1994年12月不得不宣布财政破产。

　　导致橘县政府破产的原因在于，主管橘县财政税收和公共存款的司库Robert Citron把政府资金投入华尔街的债券市场，结果投资损失17亿美元，超出了政府财政的承受能力，橘县政府只好宣布破产。

　　对于中国人来说，政府破产是一件不可思议的事情。如果橘县的事情发生在中国，上一级政府必定会提供财政支援。这正是中国地方政府顶多会出现财政紧张，绝没有财政破产可能的最主要原因。那么，在美国，州政府和联邦政府会提供这种财政支援吗？

　　答案是不会。事实上，在宣告破产以前，橘县政府曾经努力寻求过州政府和联邦政府的支持，但碰了钉子。州政府认为，如果州政府对这种管理不善的后果给予救助，那就开创了一个不好的先例，其他的市政当局会因此而没有动力去加强自己的财政管理。联邦政府赞同州政府的意见，要求橘县政府自己去解决问题。

　　求告无门，橘县政府只好硬着头皮自己动手收拾残局。市政当局成立了危机处理小组。首先，解雇了一部分公务员。公务员一共有一万七千人，裁去了两千人。其次是压缩固定资产投资和削减公共服务项目。最后，县政府和债务人进行谈判，请求延长还债期限，承诺以橘县未来的税收偿还债务。总之，就像绝大多数破产的公司或者个人一样，橘县政府被迫痛苦地缩减开支，官员和民众都付出了代价。好在各项紧急措施顺利发挥了作用。8个月后，橘县结束了危机状态，脱离破产，恢复了正常。司库Robert Citron受到了制裁，服了一个很短的刑期。

　　州政府拒绝提供援助的做法看起来严苛，但实际上是利大于弊的。正因为上级政府的这种坚决态度，各地方政府认识到，自己必须承担起所有的财政责任，他们面临的是财政上的“硬约束”。也正因此，地方政府破产在美国实际上是很罕见的事情。

　　相反，在日本，地方政府如果不能偿还所欠债务的话，最终会由中央政府负责。结果就是不论地方政府财政状况如何，银行都愿意向其提供贷款。结果地方政府债务快速增长，不断刷新纪录。北海道一个小镇所欠的债务居然达到了年度财政收入的14倍。这正是日本金融系统存在的结构性问题之一。

　　对于许多中国的地方政府来说，同样面临着债务问题。虽然，由于中国的政治结构，地方政府一般不会出现如美国橘县那样典型的破产形式，但财政危机同样会对地方的各项事务造成严重的威胁。而且，没有明确的破产安排并不见得是好事，这往往会使得财政危机不能得到充分的揭示，结果就是危机久久不能结束。

　　在20世纪90年代中期，在中国逐步形成了中央政府与地方政府之间的分税制度，这造成了有些地方政府财政的捉襟见肘。目前，我国《预算法》严禁地方政府举债，但这种办法迟早会成为解决地方政府财政问题的办法。这也是一般通用的财政解决办法。而且，允许地方政府发行债券，其实是从深层次改变中国的宪法结构，从财产制度上将《宪法》所规定的中央与地方政府之间的关系明晰化。

　　可见，地方政府正式发行债券将是未来中国政治发展的重要一步。因此，尽早研究其他国家在这方面的经验教训，可以在未来有效地预防地方政府的财政危机和破产。

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　　要建立起地方政府的财政预警机制。这种机制要和

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