矿产资源体制改革需四轮驱动

　　国内外实践证明，试图用资源税一个工具来解决矿产资源的所有问题，是很困难的。需要参照国际经验，进一步完善采矿权、探矿权制度，强化采矿权、探矿权的比例，进行价、税、费、租联动改革

　　高小萍

　　改革关税制度，形成与国际接轨的价格形成机制

　　尽管矿产资源的价格基本上由市场决定，但是，从国内外的情况看，矿产资源价格，政府仍有干预的空间。从目前情况看，主要的调整措施，一是在我国全面加入WTO后，通过关税制度的调整，使中国的矿产资源价格结构与国际接轨。二是通过矿产品期货市场，来调节市场的需求关系。当前的重点，应放在关税制度改革上。2006年9月28日取消煤炭出口退税政策后，即10月28日，财政部就煤炭的关税问题出台政策，决定从11月1日起，成品油、煤炭、氧化铝等产品的进口税率由3%-6%降为0-3%；原油、煤炭和焦炭等产品加征5%的出口关税。这种关税与出口退税联动的机制，不仅从总体上调整了矿产资源税率，通过对矿产资源的调节来调控国内的市场供需矛盾，而且使我国的矿产资源价格更进一步与国际接轨。

　　建立矿产特别税、租体系，调节矿产企业主的利润率水平

　　和其他一般工商企业不同，矿产企业主的利润期有其特殊性，其利润率的空间，可以归结为三个阶段：在矿产开发初期，由于存在着能否勘查到丰矿问题，企业存在着较大的风险，初期的利润率既不稳定，也有风险，再加上要收回期初投资，因此，可能出现负利润；进入正常的开采期后，矿产资源的超额级差地租，使得矿产主的利润率得到快速的增长，大大超过了一般工商企业的利润率水平；资源衰竭期，由于矿产资源的不可再生性，矿产企业的利润率大幅度下降，为了维持正常的运营，不得不采取回采等办法，来提高企业的经营效益，但即使如此，到了资源枯竭期，矿产企业就面临着利润率为负的问题，不得不转向新矿生产。

　　矿产企业的这一利润曲线，如果进行全程的回归平均，其最终的结果可能与社会平均利润率水平不相上下。但客观事实是：在当前矿产资源民营化的情况下，很多矿产主只在丰产期进行投入，一旦进入到低产期，它们就放弃该矿区，转而投向新矿，以保持企业持续的高利润。这种以牺牲资源、浪费资源为代价获得利润最大化的做法，正是市场失灵的典型表现。这种市场失灵，仅仅依靠资源税是不可能解决问题的。因此，必须参照国际经验，建立起矿产特别税体系，以调节整个时间区间的利润率。为此建议：

　　向矿产企业开征资源附加利润税。资源附加利润税的税制设计，可以参考土地

增值税的l办法，在扣除相关项目和社会平均利润后，以矿产企业的超额利润为计税依据，按照累进税率征收。为了照顾矿产企业的特点，在扣除项目中，还可以考虑增加期初投资回收。

　　参照国际上耗竭补贴的经验，建立资源枯竭补偿基金。资源附加利润税是对矿产企业高利润率期间征收的一项特别税，它的目的是调节整个时间段的矿产企业利润，因此，对企业处于低利润的枯竭期、勘探期，需要进行必要的支持。建议把资源附加利润税设计成一种专项税收，其征收的收入，全部作为资源枯竭补偿基金的收入来源。基金主要用于：矿产企业在资源衰竭期进行回采时技术改造等方面的补助；矿产企业在勘探新矿的补助；矿产枯竭型城市或地区进行产业结构调整时的补助。

　　建立权利金制度，向矿产企业收取租金。权利金是一项国际通行的矿产资源租金制度，是调节矿产企业利润，促进矿产企业可持续发展的重要手段。参照国际经验，建立权利金制度，一方面可调节矿产企业的利润，体现国家的所有者权益，另一方面，收取的权利金作为国家解决资源耗竭的一项重要资金来源，与上述两项措施结合起来，可以更好地促进我国矿资源的可持续发展。

　　改革矿产企业财会制度，实现外部性的内部化

　　我国已经初步建立起了与国际接轨的会计制度，这些财务会计制度的改革，对于私人产品外部性的内部化，提供了必要的基础。但是如何进一步通过财会改革，把生态环境有偿使用这一理念体现在企业成本中，是当前改革的重点。建议在矿产企业财会制度上，进行以下三方面的改革：

　　建立专门的采掘业财务会计制度，提高采掘业核算的准确性。采掘业是第一产业，它是直接从自然界取得资源的一个行业。因此，它的核算体系，既包括了活劳动等基本的核算要素，更包括了来自于大自然的资源要素。在计划经济条件下，资源环境无价，这部分核算可以忽略不计。随着资源外部性的内部化，就必须通过建立一套针对采掘业的核算体系，把资源有偿使用作为采掘业核算的一项基本原则体现出来，融入整个核算体系之中。

　　形成完整的资源有偿使用核算体系，矿产资源通过采掘行为，转化为产品后，来自于大自然的价值(即矿产资源有偿使用部分)将被矿产所有者(国家)、使用者(采矿权拥有者)、经营者(采矿企业)等瓜分。其中，矿产所有者通过租金等形式分享资源价值，而使用者、经营者则通过利润分配等形式来取得其收益。在采掘业核算体系中，必须建立完整的资源有偿使用价值分配链，使资源价值的分配合理化。

　　建立矿产资源有偿使用基金，形成资源初始价值。该项基金，其计算方法类似于折旧基金，即按照矿产资源开采量计提，从而反映矿产资源使用情况，形成矿产资源初始价值。这一基金的具体使用，既可用于矿产资源企业生态补偿等方面的支出，也可用于新矿区勘探等支出，从而实现资源与环境的可持续发展。

　　改革资源税，使其履行国家的调控功能

　　国内外实践证明，试图用资源税一个工具来解决矿产资源的所有问题，是很困难的。我国目前对资源税改革的探讨中，实际上存在着这种趋势。必须从资源税税制设计原则入手，来界定资源税的属性，并据此确定其相应的调控功能。

　　按照我国现行税制，资源税属于资源财产税类税种，是对相关财产进行调控的一项财政工具。这类税种，不管其纳税对象是国家(如矿产资源)还是个人(如房产)，都必须纳税，是国家对财产资源的一种强制性调节措施。在这一税种中，其法理基础是国家强制权，而不是所有权。因此，在资源税改革上，只能从国家对资源的调控程度，来设计资源税改革的思路，而不能要求资源税承担其他财政工具的功能。

　　资源税改革的核心，是按照现行税制的要求，对资源税的相关税收要素进行必要的调整，而不是增加相关的功能。按照这样的理解，资源税改革的内容，一是扩大征收范围，把应该有偿使用的资源都纳入资源税的征收范围；二是按照公平的原则，参考其他税种的税率，调整税率和计税办法，三是对资源税的减免权进行必要的管理；四是对资源税的财政体制进行必要的调整，提高地方政府留成的比例，专项用于矿产地区的环境和生态改造。

　　建立以采矿权证为核心的市场准入环节行政收费体系

　　目前，我国已经实施了采矿权、探矿权招投标制度，提高了采矿权、探矿权的标准。但在具体实施过程中，它被定义为一种级差地租的具体表现。本文认为，采矿权、探矿权，仅仅是一种国有资源开发权的转让许可证制度。这一制度的核心，是通过招投标形式，使国有资源能让一些更有实力的企业经营，从而提高资源的综合利用率。在这一招投标过程中，采矿权和探矿权，体现的仅仅是一种允许某种经济行为的权利，不能把这一权利可能体现的级差地租等同于这一制度(因为，级差地租是随着经营时间、价格等各项因素而变化的，而许可证则是在这一时点的开采权利的价值)。因此，一方面，需要参照国际经验，进一步完善采矿权、探矿权制度，强化采矿权、探矿权的比例，同时，还需要根据国家

宏观调控的要求，按照许可证制度的设计原则，在采矿权、探矿权制度上，增加企业素质等方面的限制要素，从而防止一些资金量少、投资行为短期、对矿产资源进行掠夺性开发的企业进入矿产领域，从而通过政府行政收费体系，从源头上提高采矿企业的质量。

　　建立以矿产资源补偿费为核心的采矿环节行政收费体系

　　目前，围绕着矿产企业的行政性收费很多，从调查情况看，各项收费都有其一定的理由。但多头收费，很难取得预期的调控效果，各项收费最终只有收入功能。为此，建议通过价、税、费、租联动改革，在采矿环节，形成矿产资源补偿费及一般工商企业行政收费的非税收入体系，把目前的一些行政性收费，根据其性质，分别归入相应的费、租、从而整顿矿产企业的分配秩序，使各项财政工具各司其职，促进矿产企业的可持续发展。

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