林权改革的关键：产权长期清晰

　　章泉

　　“林权”改革关键之处根本在于一条：产权安排必须在长期中得以清晰。在这个前提下，然后再考虑融资支持和规范经营权转让、为林农提供科学技术指导和畅通木材销售信息渠道等配套问题

　　据报道，在福建永安和江西武宁试点的“林权”改革，即将有望在全国进行推广。

　　与建国初的土改和家庭联产承包责任制这两次“土改”相对应，这次改革被公众普遍称为“第三次土改”，因为这次“林权”改革意味着农民将与拥有土地一样，拥有我国25亿亩集体林业的处置权和收益权。

　　难度更大的改革

　　不过从政府眼中看来，相对于前两次改革来说，尤其是与家庭联产承包责任制相比，这次改革难度更大。因为这次改革主要涉及两方面的重要问题：一是从以民为本的角度考虑农民的利益。毕竟老百姓是否进行承包，要看他们是否满意，收入能否增加；二是从

科学发展观的角度考虑生态环境的保护。因为政府不希望这种改革的结果，变成短期中对山林的乱砍滥伐，以严重破坏生态环境的代价得到群众的短暂利益。所以总体来说，这次“林权”改革的考虑重点在于——群众是否按照制度设计者的改革计划进行林业生产。

　　那么，有一个问题立即被提出，同样是改革，为什么前两次“土改”制度设计者没有如此担心呢？人们在谈论和总结家庭联产承包责任制的经验时，总是强调承包可以调动劳动者的积极性，从而导致经济的发展。为什么林业承包不能调动承包者的积极性，促进经济发展和环境保护呢？这一次改革能否成功的关键之处在什么地方呢？我们不妨从经济学的角度试着进行分析。

　　委托代理中的双方约束

　　在现代经济学中，占有极其重要地位的激励理论认为，如果委托人和代理人签订一项合同，必须对代理人行为进行激励，以获得委托人想要的结果。这种激励需满足两个条件：首先，这项工作需要保证代理人有实惠，干这项工作比不干这项工作好。即所谓“参与约束”；其次，必须要保证代理人接受任务后不“三心二意”，按照委托人想要的努力进行工作。又被称为“激励相容约束”。

　　不难看出，激励理论的两个约束条件正好与政府关注的问题一一对应。那么是否意味着签订一项合同，这些问题就可以迎刃而解呢？其实不然，激励理论一个根本的隐含前提是：这项合同的安排必须是可信的。如果委托人朝令夕改，那么任你舌灿莲花，代理人也不会相信，激励效果当然也无从谈起。

　　从这个视角审视我国林业改革进程，容易明白为什么有的地方会出现不分山就面临“赶着农民种树，管着农民砍树”、有的地方采取分山到户，却会引起林区乱砍滥伐等现象，也能为未来的“林权”改革提供有益的建议。

　　目前的主要问题首先是大部分地方集体林区的产权界定不清晰。因为收益不归农民所有，农民没有动力去植树造林，当然不满足激励理论的第一个约束条件；其次，在我国采取“渐进式”改革的进程中，由于改革初期对某些问题认识不够深入，经常出台一些不够完善的政策，后来随着对该项问题理解的深入，会不时纠正那些不够完善的政策，但这种政策的自我完善动因却表现为政策的“反复”结果。这种政策的反复表现，导致即使某些地方界定了产权，分山到户，但农民会对这项政策的长期

性感到怀疑，从而这些承包“合同”可信性约束条件将遭遇挑战。正因为如此，才会出现农民“懒于种树，勇于砍树”，“不承包个体偷砍，承包群体明砍”的诸多“不正常”现象。

　　产权需要长期清晰

　　鉴于此，在林业承包这份“合同”上，如果想对农民进行有效的激励，希望他们不仅愿意承包，而且愿意在积极种植、合理砍伐下承包，一个重要的前提也要求承包合同必须是可信的。进一步，因为农民承包的对象是山林，正所谓“十年树木”，有的树木甚至要几十年成材，说明木材投资回报的周期相对比较长，这种周期长的特点就要求承包合约必须在长期是可信的。

　　什么叫“长期可信”？其实就是要求林区产权的安排在长期中必须是清晰的。如果农民无法得到未来产权清晰的保证，就不能确定山林投资的未来收益是否归属于他。如果农民当前进行投资，投入大量人力和物力，未来一旦“充公”或变成“生态林”，他可能面临着无法得到收益的风险，落得“竹篮打水一场空”。很显然，当激励的前提不复存在，激励也就无从谈起。

　　因此，政府构建一个产权长期清晰的制度安排，是林业承包成功乃至“林权”改革成功的前提。想当初，家庭联产承包责任制之所以取得全国推广的成功，不就在于党的十一届三中全会将其定位于长期的基本国策吗？“小岗”现象或大量“类小岗”现象之所以成功，不也就是因为签约者彼此互信，认为相互间签订的合同是长期有效的吗？

　　政府的正确引导和科学支持

　　当然，在合同可信的前提下，政府还要考虑采取何种政策才能满足激励的两个条件。第一，这种政策必须要让农民感到承包山林比不承包划算。从这一点来说，似乎只要明确林农植树造林的个人收益，保证他们未来能赚钱就行了，不过答案并非如此简单。因为承包山林是一项长期“工程”，其间既需要耗费大量的人力来进行看护，也需要耗费大量财力来保养等，那些家庭预算受到约束的农民一旦财政吃紧，即使认识到承包的好处，如果没有融资的支持，也会选择不承包或未来无法继续承包，那么再好的“林改”政策也会失效。因此，要想让农民真正参与山林承包的改革，一方面应该建立合法有序的经营权转让市场，让那些家庭预算受到约束的家庭可以选择再次转包，选择更加合适的承包对象来创造双赢的局面。另一方面对林业承包生产进行投融资支持。

　　第二，这种政策必须要让农民从事植树造林而不是其他，切实地进行林业生产投资、维持生态平衡。其实这一点比较简单。在实现长期产权清晰的制度安排下，一旦农民切实参与山林承包，那么就山林的土壤性质而言，还有什么比努力植树、合理砍伐更好的选择呢？毕竟乱砍滥伐最终损害的是农民自己的利益。

　　当然，如果政府能够加以正确的引导，积极提供树木种植必要的科学技术支持，建立畅通的木材销售信息渠道等，帮助林农能够通过植树造林获取自己的最大收益，那他们在保护生态环境这条道路上必然会“越走越远”了。

　　从这些分析来看，回答第三次“土改”关键之处这个问题，其实答案十分简单，根本在于一条：产权安排必须在长期中得以清晰。在这个前提下，然后再考虑融资支持和规范经营权转让、为林农提供科学技术指导和畅通木材销售信息渠道等配套问题。(作者为中国人民大学经济学院博士)插图/苏益

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