武建东：统一地权与中国住房改革的新战略

　　武建东

　　如果中国城镇住房市场成为一个投资市场就应该有输有赢；有博奕有对冲；有繁荣有危机。徜若从这个意义体认，目前城镇住房110多亿平方米的住房资源，理论市值估计在50-60万亿元人民币之间，其中二年多以来上涨了近20万亿人民币左右的市值；近一年多以来上涨了10万多亿人民币左右的市值，一年多城镇房地产造就的资产市值就相当于国资委属下国有大中型企业50多年积累形成的16万亿人民币的整体资产，这肯定是一个充满水分的神话﹗它也反映出：中国住房资产的预期收益已经转化为了当期价格和现价体系，由此造成了中国住房资产的不稳定性，以及政府应承担的广泛的住房建设的社会责任。

　　要总体解决这个困境，目前看来统一地权应该是最优先的战略选择。

　　1,当代中国高房价体系制度因素的历史出路

　　1)，中国住房改革的命脉缺憾

　　1986年我在国务院住房改革办公室参与起草《城镇住房制度改革试点方案说明》的时候，城镇住房只有20亿平方米，这是明清以来几百年、特别是建国近四十年来中国城市房地产的主要家底，也是20岁以上的城市中国人当时的基本人居环境。当时经过激烈讨论的方案是，按每平方米200元卖给个人，进行商品化改革，20亿卖掉就是4000亿，后来又调整到400元，企业留一部分，地方留一部分，中央政府要一部分，这个钱有两个用途，一个是用于新房建设，一个是用于其他改革事业。回想起来，经过20年的发展，房价已从每平方米200元，涨到了一、两万元的水平，世界的变化确实很大。

　　但是，中国商品化住房资产的价值体系仍建基于城镇住宅可以商品化流通、村镇住宅不能流通的半边流通市，中国住房的权利体系仍然是不完整的；中国商品化住房资产的价值体系仍建基于房权与地权的分离，中国房价具有巨大的不稳定性，它使中国住房的预期收益、未来收益转为了当期价格、现价体系，形成了巨大的风险性。它也反映了1998年中国实行住房商品化改革以来，在改革步骤设计上的重大欠缺就是没有考虑到应以社会保障用房作为补充；没有考虑到应为公民解决足够的近成本价的商品用房；没有及时安排村镇住宅接续的商品化改革，实施全流通；没有解决国家和集体建设用地使用权的统一。由此造成了中国住房资产的不稳定性，以及政府应承担的广泛的住房建设的社会责任。

　　2)，个别城市住房投资属性的强化有可能使中国房市成为世界上最大的博彩游戏

　　在目前这种房市制度的缺陷中，城市房地产业脱离中国住宅总量的整体资源，成为局部热潮，有关地方政府、开发商、炒楼团及各种利益关联方使住房成为稀缺的商品。中国住房兼具了商品、金融、社保等的多重属性，住房的金融属性反映了房地产已经转型为投资市场的一部分，个别城市住房投资属性的强化有使中国楼市成为世界上最大博彩游戏的倾向。

　　它使中国居民财富体系增加了脆弱性和不稳定性，商业和居民的金融资产巨有罕见的市场换位能力和流动性要求，中国的房地产资产已形成高度积累，构成了金融过剩。拉动目前的中国住房的价格增长不过需要四、五万亿人币，但是引爆这个市场的泡沫也许就需要一、二万亿元人民币。上海、深圳、北京等大城市住房市场更具有高度投机性质，面临大规模价格重组的可能。如果炒楼团和投资者的住房进行比较集中的转让对冲，将有可能构成10万亿元人民币以上的巨大资产流动，仅以目前不到17万亿人民币的居民储蓄难以完成均衡的市场转换传导。截止2007年6月30日中国广义货币余额为37.78万亿元；狭义货币余额为13.58万亿元，这个资源不但要运转中国的巨大的生产体系，而且要承载中国的消费体系，所余资源即使全部投资房地产，也不过七、八万亿人民币的入市资金，以这个水平再大幅拉升中国城镇楼市的升水，不但会导致社会的巨大分裂，而且也将造就温州等炒楼团的市场对冲。政府没有担保过房价上涨，也没有财力托住这个市场的剧烈转变。

　　著名的政治学家多伊奇和辛格对历史总结时认为：稳定性的最大威胁是缺乏选择性。为了促使住房资产升值，开发商正采用刺激社会心理预期的方法，借助市场和舆论变动带动大城市的房价升值，用新闻潮构造一种不可逆转的普遍升值心理以对抗中国的真实资源情况和传递压力，透支中国未来，使房价升值成为一种拟像控制和社会预期，以对房价的升值压力转化为对房价的升值预期，以新闻潮和社会预期牵引房价升值，这也是一种变相的住房选择限制和升值强制，加速构成了不同社会利益的决战和开发商集团更高明的社会压力。它可能推进更大规模的国际投资者博弈中国房价升值的热潮并和中国政府开赌。由此将限制中国住房改革的选择性，其实质了也就是限制中国经济增长的稳定性。

　　3)，房市结构需要做出重大的转型调整

　　对中国而言，贷款买房是借来的富贵，以房价的预期升值提高个人的贷款比例是风险的平衡，居住以外的房地产投资是经济的预期博彩。建房有理，买房也无罪，但是需要买卖公正，不但需要市场公正，而且需要制度公正。如果考虑到中国城乡住宅一体化的全流通、考虑到中国城乡统一土地使用权可能带来的住宅商品的流动性，那么就有可能对现有住宅价格体系产生巨大革命性的颠覆效果，甚至摧毁性效应。

　　这种转型有可能以五种方式进行，即以行政为主导进行；以全国人大的立法为主导进行；也有可能以地方试验为前导进行，例如广东的农宅入市；还有可能以市场自主发育的形式开展，例如小产权房、农宅私下转让等，最后通过社会集体谈判解决；也有可能通过市场的巨大内在收缩，即危机调整进行，日本、香港都经历过虚高房价的翻天覆地的崩盘。

　　应该说中国房市正进入一个结构需要调整的重大历史转型期，这是历史的潮流。根据建设部有关资料，我们推算2006年中国城乡住宅总量大约为375-380亿平方米，其中私有化住宅总量应该为300亿以上平方米，城镇住宅建筑面积110多亿平方米，农村住宅建筑面积265-270亿平方米。中国已经成为世界上最大的房屋消费国，但是目前仅限于城市110多亿平方米住房商品化流通的房地市场是一个不完整的半边市场，随时可以受到中国房市全流通的冲击；它也是一个利益需要重大调整的市场，农宅非商品流通没有《宪法》的依据，也非市场机制使然，270亿平方米左右农村住宅的商品化流通不但是中国住房市场化改革的进一步的方向，也是中国经济发展的历史机会和财富利益调整的合理选择，是八亿农民富裕的左筹右码。目前城市畸高的房价是城乡双轨制住房制度的产物，是计划经济时遗传病的反应，是中国商品房市整体定价体制的扭曲，难以反映中国城乡住宅的真实价值。村镇住宅的全流通不但将使农民致富，也将扩大中国住房市场的巨大容量，而且还将修复畸形的中国房地产的价格体系。

　　2，必须改变目前不合理的土地利用模式

　　1﹚，土地供应减少40万亩是2006年中国房价上扬的重要原因

　　现行的征地制度来源于计划经济，它的成功就应该是在房价上涨时加大土地供应，以平抑房价，这是征地制度的优越性，否则就譬如抱薪救火。但是中国2006年的土地供应恰恰反其道而行之，对此它若不是土地调控的失误，就是对征地制度的致命打击，由此导致了现行的征地制度面临着维持危机不断加大、体系解构、甚至运转失灵的趋向；面临着投资者以从众心理购买房地产业的历史潮流，购买房地产正成为一种单向式上升的期权，只赚不赔，赔了再找帐的博弈。

　　根据国土资源部2005年土地利用变更调查结果，2005年全年新增建设用地648万亩，其中新增城镇建设用地150万亩；新增村庄建设用地100万亩；其余大约400万亩为各类开发区、园的工矿建设用地和新增交通、水利等基础设施建设用地。由于2005年新增城镇建设用地150万亩，2005年的中国房价大体还是可以接受的，对未来透支并不大。

　　但是根据国土资源部2006年土地利用变更调查结果，2006年全年新增建设用地32.9万公顷，也即493.5万亩。其中，新增城镇建设用地110万亩﹙7.4万公顷﹚，新增村庄建设用地大概45万亩(3.0万公顷)，新增独立工矿建设用地是219万亩﹙14.6万公顷﹚，新增交通、水利等基础设施建设用地近119万亩。与2005年相比新增城镇建设用地减少了40万亩；新增村庄建设用地减少了55万亩，这是2006年以来房价有一个非常大的上涨的重要原因。它也说明了土地宏观调控的失误，一方面解决不好已批出土地的开发利用问题；一方面又解决不好新增建设用地问题，而且还解决不好互助建房的问题。为此2007年必须改变中国目前的供地模式，要么建立上级政府监管、各级人大专设委员会监督、信息全部公开、消费者可以公开查询、逾期开发土地坚决收回的全国土地利用审批公示系统，让全中国人民监督土地利用情况；要么继续维持目前的信息失灵的征地模式，并逐步自然解构，否则保留这种计划经济的、政府包办的征地模式就等于预留了住房市场的风险。

　　2﹚,不能把土地制度、把住房问题都归结到招、拍、挂问题

　　根据国土资源部2006年土地利用变更调查结果，“2006年全国共出让土地面积23.25万公顷，出让价款7676.89亿元，同比分别增长40.4%和30.5%。其中招拍挂出让面积6.65万公顷，出让价款5492.09亿元，分别增长16.3%和30.9%。”也就是说2006年全国共出让土地23.25万公顷即348.75万亩，其中招、拍、挂出让的土地面积仅为6.6公顷即99.75万亩，招、拍、挂出让的土地占全国全部出让土地的28.6%，不要轻易相信招、拍、挂导致了高房价，2006年70%的出让土地并不是采取招、拍、挂转让的。因此，2007年从这一部分中拿出50万亩土地以上，通过各级房改机构协调，以人民群众出资合作建房的形式，建立近成本价商品房，解决市场的迫切需要是完全必要的，也是解决中国财富再分配的必由之路。

　　2006年招、拍、挂的土地面积不到30%，但是收入却达到了5492亿，招、拍、挂的收益对地方政府的刺激作用非常大；非招、拍、挂的土地超过70%，但是这部分收入却只有2184.8亿，为了平衡各级地方政府之需要，近成本价商品房的土地出让金可分10—20分期缴纳，这样可以不减少政府实际土地转让收入，转为社保用房的土地仍然可以列入政府特别预算，不收土地出让金，但是要保留给有需要的人士今后补缴的空间。

　　3，统一地权是解决中国住房问题的根本出路

　　1)，从征地、征用的土地模式转变为市场意愿开发和政府保障相结合的模式

　　转型时期土地政策要解决好三个问题：其一、已批出土地的限期开发利用问题；其二、每年新增建设用地问题；其三、彻底将城市土地使用权和农村土地使用权统一起来的问题。

　　这个规模产生了一个模式问题，解决整个中国住房建设，是继续维持我们现在城市国家用地和农村集体用地的分有制的模式。按照这种分有模式，地方政府作为唯一的承担人，对农村土地进行征收、征用，并以此解决城镇建设用地的需要，这是一种模式。还有另外一个思路，也是一个重大的历史机会，因为宪法规定，土地所有权是不能动的，只能动使用权，由此可以把城镇土地使用权和农村土地使用权统一起来，也就是统一地权的问题,它将导致农用建设用地直接入市。

　　根据2005年国土资源部土地利用变更调查结果综合计算：中国现有耕地18.31 亿亩(12208.27万公顷)，根据2006年土地利用变更调查结果，全国耕地12177.59万公顷(18.27亿亩)；其他农用地2554.10万公顷(3.83亿亩)；居民点及独立工矿用地2635.45万公顷(3.95亿亩)。与2005年相比，全国耕地净减少30.7万公顷(460.2万亩)。其中：建设占用25.9万公顷(387.8万亩)。

　　从战略上而言，中国加强未利用地仍然有一定的空间，目前居民点及独立工矿用地不过为2635.45万公顷(3.95亿亩)，18亿亩耕地以外的其他农用地2554.10万公顷(3.83亿亩)，立足非耕地的2亿亩左右的农村建设用地，从简单利用转为加大容积率的复杂利用，从而解决今后居民点及独立工矿用地的用地需要是完全可能的，也应该是中国土地利用的战略方向，完全可以解决好中国人民的生存需要。

　　现在中国以3.95亿亩的农用建设用地和3.83亿亩的居民的城市工地和工矿用地3.95亩地相整合，基本上半斤对八两，农村建设用地有巨大的利用空间。3.95亿亩的农用建设用地是向居民点和工矿用地输送的巨大资源和中国现代化的根基，但是以目前的征地模式很难创造中国土地的精用效益，多力胜物，少力胜人，焕发农村建设用地主体的巨大积极性和创造性，将使3.95亿亩的农用建设用地的利用事半功倍。为此改变我们目前的征地模式，大规模增加农村供地主体，并使农用建设用地直接入市是中国实现居民点及独立工矿用地良性发展的必由之路。为此改革的目的就是要实现从政府征收、征用的土地模式向市场意愿开发和政府保障相结合的土地利用模式战略转变。

　　即使从中国目前的土地资源量判断：以开掘建设用地的存量资源为主，全面打击和约束囤地行为，今后几年每年完全能够供应400万亩，甚至600万亩解决土地市场的运作，中国完全有能力解决好居民的居住、商业、社会保障用房。中国整体经济建设，包括住房建设，每年的用地规模大约在500-700万亩之间，这是我们能够解决而没有解决好的。

　　2﹚，国家不应该是土地经营商

　　目前中国城乡分治的二元土地制度、社会制度也维护了城市对农村土地的征收、征用。在实行市场经济的中国，农村集体土地所有权与国有所有权的转换仍然保留着计划经济的等级特点，即农村集体土地不能流转，它本身不是一个完整的物权，权利转换的唯一方式就是国家对农村集体土地的征收、征用，由此国家仍然处于计划经济时代对土地的传统综合的经略模式之中，这种模式并不适应市场经济对土地的要求，也难以实现国家对土地择优价值的利用。

　　市场经济的内在发展要求中国土地利用模式需要做出革命性的调整，走世界先进国家土地资源管理的成功道路。国家不是土地经营商，应该实现国家从集权式的综合经营管理土地资源转型为依法管治和统筹规划土地资源的管治制度。为此有必要以编纂《民法》，修改补充《物权法》、《土地管理法》等为基础重构中国的土地权利制度和权利体系，并在此基础上建立和运转全国统一现代化的地政管理体制。

　　3)，房市问题的总体解决战略

　　为此分期、渐进式的中国地权市场和住房市场的改革安排，构成了中国房地产经济周期波动的不完全市场化的运行品格，也构成了对中国房地产周期波动的五个基准点：即其一，村镇住宅商品化流转与城镇住房商品化流通共构中国全流通的房市体系的转型安排；其二，农村建设用地直接入市与构建统一的土地使用权市场的发展；其三，地方政府以不动产持有税替代土地转让收入的地方财政转型的转型安排；其四，通过立法彻底解决中国社保用房的安排；其五，设立国家住房投资机构彻底解决中国广泛的近成本价合作建房的安排。

　　与此同时对中国目前300亿平米私有住宅的资源总量可以征取的物业持有税，以限定住房面积标准每平方米收取100元以上计算，每年可形成5000-10000亿的财政收入，如将大头划分给地方政府，将构成赎买地方政府土地经纪业务的重要本钱，也构成了将地方政府从高房价增长安身立命中解脱出来的物质基础。从历史经验来看，改革构型的各个主体，包括中央政府或开发商目前还都没有占居改革的绝对主导位置，因此，未来市场的发展应取决于参与各方的合力作用，每一方都可能制造奇迹，从而达到最终平衡价格增长。

　　到目前为止，虽已历经十年的中国住房商品化改革，但是还没有一个完整的中国住房政策，为此应该以《土地管理法》、《建筑法》、《住房法》、《城乡规划法》等立法、修法的重大历史机会，集思人大代表和全国人民的智慧，建立住房商业化战略改革的制度体系和践行模式。中国城市住房的价格体系可以具有不稳定性，中国的住房政策不能具有不稳定性。

　　4)，统一地权的法律依据

　　1986年6月25日六届人大常委会第十六次会议通过的《土地管理法》，1988、1998、2004年先后进行了三次修改。目前《土地管理法》的修改已正式列入十届人大常委会的立法规划，也就是说应该在2007-2008年间实施有关修法工作，国土资源部正在积极推进相关工作，目前确定的修法核心就是改革征地制度。由于2004年10月21日国务院以国发〔2004〕28号文件的名义发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中强调了：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”从目前中国的立法体制体认，国务院制定的行政法规具有先行性，是制定或修改法律的先导或前身，为法律的制定和修改铺垫基础。因此《土地管理法》的修改不可能在国务院行政规定的原则上退步，其底限最低是维持国务院的规定，所以近期全国人大常委会立法的热点就应该是以农村集体建设用地依法流转为重点的《土地管理法》的修改，由此也表明中共十七大前后将在农村集体土地改革方面有转折性的探索。

　　中国《宪法》第十条规定：“ 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”也即宪法确立了土地所有的国家和集体的分有制。目前的问题是在集体土地所有的基础上应建构两种所有权还是实行在一种所有权的基础上建构两种土地使用权制度；也存在着将集体土地所有转变为国家所有再架设土地使用权的条件。即使这种以有限的所有权为基础对集体所有土地的重组的探索，实际上也远未达到1950年的《土地改革法》和1954年《宪法》实行的农民所有权的水平。1981年中国准备修宪时，当时的中央决定以1954年《宪法》为基础而不是以1978年的《宪法》为基础，其中一个重要的原因也就是认为1954年宪法的内容基本上都是正确的。

　　为了回报中国农民在中国革命中的贡献，新中国成立后，实行了农民土地私有制。1950年6月公布的《土地改革法》即规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。”1954年《宪法》第8条更规定，即“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料的所有权”。从1954年宪法到1982年宪法是农民从获得土地所有权和宅基地所有权到失去土地所有权和宅基地所有权的历史，此中用一个集体土地所有架构重组，使农民对土地和宅基地的所有权转型为成员权，避免了国家需承担的没收、赎买、补偿或掠夺的责任，减少了在困难时代土地集中造成的农村动乱并艰难地推进了中国工业化的高速发展，而且最终又通过农村土地承包制推动了中国改革。我们目前正处在新一次的以农村建设用地使用权建立农民财产权的时代，理应尊重属于农民的物权，以有效推进集体土地使用权物权体系的完善，打造更加强大的中国。

　　为此中国土地权利调整的改革目标应该是：仍然保持宪法中现行国家和集体土地分有制制度；建立城乡不同所有土地的统一使用权的复式体系；确保农村集体建设用地为法定不动产，促使其转让必须按照不动产转让的规则进行；确保全国土地使用权的转让采用依法登记的要式行为转让。建基于不同土地所有权而保留统一的土地使用权制度应该成为中国农村集体土地使用权设定的基本方向，由此将形成中国比较统一的土地使用权法律权利特征，即有偿性、期限性、平等性和出让方的单一性和受让方的广泛性。

　　目前中国的土地所有权的统一与单一设定，实际上是将权利责任和财富价值信托给了使用权，为此中国应该营建世界上最完备的土地使用权制度。发达程度过高的土地使用权流转体系，也将导致土地所有权弱化、形式化、名义化，促使土地的财富价值主要集中在土地使用权体系内，限制或忽视集体土地权利的法定架设目前也没有任何的宪法的根据。解决集体土地使用权问题将直接改变中国房地产业目前的运转体系，即政府征收、征用农民土地；以开发商为主的营建城镇不动产；土地的权利人农民不能以自己使用的土地分享城市化，商业化的土地财富成果；城市居民因土地资源受困高房价等现状。推进集体土地物权体系的完善将对中国的房地产市场发生翻天覆地的影响，也是调整集权程度过高的现有中国房地产运转体制的关键举措

　　5),统一地权可以改变流行性住房消费、恐慌性购房的社会集体行为

　　必须承认，现在我们生活在一个以人民币为纸币本位制体系的范围之内，目前金融机构一年期存款基准利率仅为3.06%，还要应对中国3%左右的通货膨胀，扣除这个通货膨胀人民币的实际回报几为负数，据此实现保值增值就必须尝试设立多种的投资工具，解决土地使用权市场的全面放开和合理分配，就是要满足人民群众财富增长的需要。截止2007年4月30日居民存款是178488.93亿元，全国居民户贷款43427.02亿元，这四万多亿的规模大部分是住房贷款。它说明大部分居民存款被转移进生产领域了，虽然居民消费潜力巨大，但是消费创造还没有革命性打开。如果不打开统一地权市场的巨大投资机会，这笔钱的出路就必须解决。

　　由于目前政府掌握着土地市场的开关，决定着土地供应量，当大部分人被房价快速上涨的拟象控制时，没有认识到集体畸形需求导致的炒楼行为，可以构成高度的风险，从而导致住房资产的脆弱性和不稳定性。反而形成了相对自发、不可预料、无组织、不稳定的因城镇房屋价格上涨而出现的集群、攀比、追赶的流行性住房消费、恐慌性购房的社会集合行为。倘若这样观察，中国住房的资产就有了泡沫，有了透支。如果允许目前可以充分利用的价值100万亿元以上的两亿亩农村建设用地直接入市，必将重构我们的住房财富体系。

　　我们的城市化的进程非此即彼的一步到位搞新农村建设，我是不赞成的。城市化过程中我主张分三步走，第一城市化、第二郊区化、第三农村再建设。我认为：城市郊区这块农村宅基地大约有100亿平方米，这100亿住房至少可以改建300亿-500亿住房。假设十年之内我们有能力建筑300--500亿的住房，中国就拥有了700-900亿的住房总量，全世界也没有哪个国家能够达到如此高的住宅总量。我在今年3月16日东方早报提出，建议国家筹措三万亿人民币组建住房机构，在五到八年之内我们营建30亿到50亿的近成本价商品房，每年按5到10亿平方米直接销售给有需要的人，这个资格中可以有户籍限制，但是不涉及到收入。以此有效解决城市居民和农村居民的财富再分配。除了拉动需求外，就是修补现在城乡两极的不完整商品房市场结构。如果每年增加十亿住房供应量，住房价格不可能不降下来。尽快实行统一地权的政策，也就是承认了宅基地和小产权房可以流通，从而解决历史遗留问题，宅基地流通以后，整个市场就会更加活跃。

　　4，有关城市化过程与住房需求调控

　　我们的城市化的进程非此即彼的一步到位搞新农村建设，我是不赞成的。城市化过程中我主张分三步走，第一城市化、第二郊区化、第三农村再建设。我认为：城市郊区这块农村宅基地大约有100亿平方米，这100亿住房至少可以改建300亿-500亿住房。假设十年之内我们有能力建筑300--500亿的住房，中国就拥有了700-900亿的住房总量，全世界也没有哪个国家能够达到如此高的住宅总量。我在今年3月16日东方早报提出，建议国家筹措三万亿人民币组建住房机构，在五到八年之内我们营建30亿到50亿的近成本价商品房，每年按5到10亿平方米直接销售给有需要的人，这个资格中可以有户籍限制，但是不涉及到收入。以此有效解决城市居民和农村居民的财富再分配。除了拉动需求外，就是修补现在城乡两极的不完整商品房市场结构。目前住宅体系要推动调控，只有用修复机制的办法，修复中应对现在住宅的财产体系进行重大的、革命性的调整。如果每年增加十亿住房供应量，住房价格不可能不降下来。尽快实行统一地权的政策，也就是承认了宅基地和小产权房可以流通，从而解决历史遗留问题，宅基地流通以后，整个市场就会更加活跃。

　　我最近考虑一个问题，21年前我参加国务院房改办工作的时候，那时候主要是解决国有企业、地方政府没钱盖房子的问题。并没有考虑到将城镇住宅和村镇住宅一体化流通，没有考虑到土地市场的重要性。经过20多年的发展，住房资产已经成为中国家庭财产的核心和关键，渐进式的中国住房改革路线必须安排整体改革的攻坚战了。

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