国企内外部审计为何跳不出自我监督阴影

　　王明眼

　　内部、外部审计都难见效，问题的核心是目前国企审计监督没有跳出自我监督的怪圈。一种既不利于内部审计监督，也不利于外部审计监督作用发挥的国企制度本身的弊病，说明国企制度需要改革是问题的关键

　　我国从1983年开始组建国家审计体系。在审计体系组建后不久，即在国企内部成立内部审计，20多年来，国企都按照要求逐步建立了内部审计机构，配备了专职内审人员，内部审计在查弊纠错，维护财经纪律，反腐倡廉，促进企业提高管理水平，堵塞漏洞，建立责任制，加强内控等方面做了一定的贡献。但是，国企内部审计存在一些弊端，开展得并不理想。

　　内部

　　审计的产生最初是因所有者财产规模较大，自己不便直接管理自己的财产，需要委托他人管理。在委托与被委托的关系中，所有者为了财产的安全，对受委托者不放心，于是委托另外的一些人，独立地对财产管理者的账目、实物管理过程进行检查、核实，并将监督结果报告所有者，这个检查监督者就是最初的审计。

　　后来审计发展越来越服务面宽了，但最终主要还是为财产所有者服务的，在西方现代企业中，审计主要是为投资者服务的。一般是由股东(或股东代表者)聘请，对股东负责。审计代表投资者检查经营者错弊问题。

　　在我国国企中，由于所有者不到位，加之在国企内部形不成有效的约束制衡机制，所以国企内部审计为谁服务就成了问题，名义上也要对人民、对国家负责，实际上是直接受企业经营者领导，加上国企经营者权力高度集中，国企内部审计实质是为国企经营者服务。

　　按照审计为所有者服务的理论，国企的经营者理应是被审计监督的对象，但在国企里，经营者由被审计监督的对象变成了内部审计的领导。

　　由于内部审计服务对象的错位，使国企内部审计职能发生转变。现在不少国企的内部审计同内控部合并，叫“内控审计部”，也有同其地管理部门合并的，完全证实了由于服务对象的变更，内部审计监督职能也随之改变，变成了服务于管理者的管理职能。

　　外部审计的尴尬

　　国企内部审计有尴尬，外部审计也没有跳出自我监督的怪圈。国企外部审计主要包括政府审计机关及聘请社会审计(会计)事务所对国企的审计。

　　外部审计在伴随国企改革走过的20多年里，在保护国有资产完整和促进国有资产提高效率等方面，起了一定的作用。但是，政府审计机关是政府内部负责审计监督的职能部门，由政府审计机关对国企进行审计监督，具有合理的一面，也有矛盾的一面。政府审计目的主要是保护“公共财政”及“公共财产”安全的，国企的财产是“公共财产”，理所当然应属于政府审计监督范围。另一方面，政府又是受托经营国企者，按照委托代理关系中的审计定位，在对国企审计监督中，政府也属于审计监督对象。

　　国企造假账、人为伸缩利润，有时正是一些地方政府官员的要求。国企扭亏为盈时，某行业依据政府官员的要求，整个行业造假账，造出超过百亿元的空洞，还被树为扭亏为盈的先进行业。某些地区在财政收入完成较好的情况下，地方政府要求某些国有企业虚增成本、减少利润，为了有利于争取财政补贴，政府要求审计部门要“积极”配合造假账。这些地方政府带头造假账的行为，政府审计如何监督？

　　而且，由于政府审计成立较晚，生活、办公、福利等设施较差，于是一些地方将审计成果同审计经费挂钩，按审计罚没上交财政的百分比提成，某些地方审计部门办公楼、培训中心、职工宿舍等(有的还可多发奖金、福利)就是凭审计罚没收入提成建起来的，审计罚没收入主要来源是国企，而且最好不是本级财政管辖的国企，如地方政府的审计部门审计中央国企(罚没中央级财政收入)，所有效益高的、油水大的中央企业成了地方审计机关最热心争夺的审计任务。某些中央企业盈利大户，往往是各级审计年年来，有时同时几家政府审计进驻。这些审计组到企业专找能拿钱的项目，如偷漏税等。什么资产流失、损失浪费、渎职失职等拿不到钱的审计事项，审计组是不会用功的，审计功能因钱而变味。有的企业领导向某些政府审计部门能提出这样的问题：每年给你们多少钱可不来审计？这样双方都可减去麻烦。审计为钱而来，必然会产生“花钱买平安”的问题，只要企业能给钱什么问题都好商量。

　　聘请社会审计的问题

　　“审计为钱而来，企业花钱买平安”在一些国有企业聘请社会审计中体现得比较突出。

　　企业花钱聘请事务所审计是政府对企业的要求。国有企业聘请事务所审计，由企业出资，由企业聘用。社会审计(会计)事务所是自负盈亏，以营利为目的，挣谁的钱为谁服务是其应有的宗旨。企业出资，企业聘用决定了这些事务所必须要为企业服务。如果想通过这些事务所的审计来揭露经营者的弊端有一定难度。比较认真的会计事务所是将审计发现的问题先通报企业负责人，经过交换意见，协商变通处理办法，能掩盖的掩盖，能变通的变通，问题尽可能地不上审计报告。这就不难理解那样多的假账，假财务报告都是通过这些审计事务所审计签证了的。国有资产在国有企业改制中大量流失，与一些审计事务所帮倒忙有着密切的关系。

　　国企监督制度需要改革

　　内部、外部审计都难见效，问题的核心是目前国企审计监督没有跳出自我监督的怪圈。国企外部审计中存在的问题可以看出，国企外部审计监督制度上存在缺陷。特别是审计监督的独立性、超脱性，不论是企业的内部审计还是企业的外部审计，在审计制度的设计上都应当着重注意问题。一种既不利于内部审计监督，也不利于外部审计监督作用发挥的国企制度本身的弊病，说明国企制度需要改革是问题的关键。

　　如果企业制度不好，某些在其他企业中的有效措施在这里也会变得软弱无力。一个不能建立起有效监督机制的企业制度本身就是一种不合格的企业制度。企业最有效的监督是来自所有者的终极监督，而国有企业监督，包括内部和外部审计监督，都缺乏这种来自所有者的监督。(作者为某大型国企原审计部主任)插图/苏益

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