解决垄断管制中的政府失灵

　　孙天法

　　●中国2007年10大暴利行业中，垄断性行业占80%。从目前披露出来的问题，人们不难看到垄断企业与主管部门的利益关联，不难看到垄断行业主管部门的权力寻租与尸位素餐。

　　●垄断已不单纯是一个市场失灵的问题，当前阻碍社会经济发展的拦路虎是反垄断立法和垄断规制中的政府失灵。

　　●垄断是一种优势与劣势并存的特殊的市场结构类型。传统的反垄断经济学所属的缺陷可以通过科学的规制措施加以消除。这样，垄断不仅不再是危害万端的市场恶魔，更可能是市场结构建设的典范。

　　根据最新统计资料，中国2007年10大暴利行业中，垄断性行业(包括自然垄断、行政性垄断)占80%。最具特色的行政性垄断，如殡葬业、驾校培训、中小学教育、电力、有线电视、

　　从10大暴利行业所暴露出来的问题，人们不难看到，垄断既是社会经济生活中迫切的现实问题，也是经济理论研究的前沿性问题。特别是在垄断市场结构范式理论诞生的条件下，垄断已不单纯是一个市场失灵的问题，当前阻碍社会经济发展的拦路虎是反垄断立法和垄断规制中的政府失灵。垄断规制中的政府失灵主要表现在措施失准、利益约束缺失。措施失准型政府失灵

　　在长期的垄断规制实践中，反垄断的理论家和实践者们总结出了一套价格管制措施，如价格听证、价格上限等。但是由于信息不对称和管制者的心理偏好以及社会舆论的影响，垄断管制措施一般都存在失准的问题。垄断管制中的措施失准型政府失灵首先源于反垄断立法上的观念错误以及由此导致的信息不对称。不言而喻，垄断企业是一个特殊类型的企业，在许多方面也应区别对待。目前各国的《企业法》均把垄断企业视为常规企业，对垄断企业的商业秘密严加保护。即使在价格听证中也不曾被要求披露。事实上，垄断市场中不存在竞争者，垄断企业也就无所谓商业秘密。所以，为了摧毁垄断企业实施价格掠夺的信息基础，社会应通过反垄断立法，强制垄断企业对其成本信息进行充分、及时地披露。由于反垄断立法存在不科学的方面，导致监管者与被监管之间严重的信息不对称，使得反垄断部门的价格管制行为出现明显偏差。

　　迫于公众的压力和出于促进经济健康发展的需要，发达市场经济国家一般通过价格听证的方式来决定垄断的公用事业企业的价格水平。由于参加价格听证的官员、消费者代表和经济学家不掌握垄断企业的成本信息，价格听证的科学性也大打折扣，甚至可以说具有盲人摸象的味道。由于缺乏成本信息披露机制，中国公用事业价格听证也更多地贯彻了管理层的意愿。这样，人为地造成了政府与消费者的对立，不利于和谐社会的建立。

　　在垄断企业不公开财务信息的条件下，价格听证在很大程度上反映垄断企业的操纵能力。为了实现利润最大化，垄断企业可以收买官员、制造借口、欺骗舆论；垄断企业可以重金支持其观点与垄断企业利益一致的经济学家的研究。

　　在选民政治条件下，政治家为了迎合大众的需求，往往也丧失了科学管制的客观性与公正性，往往采取了矫枉过正，通过局部解剖、横向类比和纵向比较等方式，刻意压低垄断企业产品或服务的市场价格，甚至一意孤行地肢解垄断企业，把垄断企业置于得不偿失的艰难的经营困境。这一现象往往造成国民财富的巨大损失，也往往为理论研究者所忽视。利益约束型政府失灵

　　传统的公共管理理论把政府界定为无利益偏好、无利益诉求的中性客体，实际上，政府部门是由具有明显利益导向的经济人组成。权力批租和权力抽租成为当前寻租经济学中出现频率最高的词汇之一。只要存在不被发现的几率，只要存在寻租的制度性漏洞，大多数经济人都会心存侥幸。

　　由于经济生活中权力寻租的隐蔽性，垄断行业既是低效率的生产者，也是腐败的高发生区。从政府部门对垄断产业的管制强度和管制措施以及垄断的暴利水平，就可以看出政府部门的利益约束性失灵的严重性。一些垄断行业在国外已有价格规制的成功先例，可以通过一些简单的规制措施即可消除价格掠夺现象。首当其冲的房地产行业，有业内人士惊报内幕，房地产开发成本只占20%，40%为行政攻关成本，40%为开发商利润。理论界提出过开发商公开开发成本和单元虚拟直接竞价的建设模式，但这些建议最后都泥牛入海。在英国人Chadwick1958年通过特许竞标(franchisebidding)措施科学地解决了法国自来水公司的垄断规制问题以后，市场经济国家基本上按照特许经标的方式原理规制有线电视行业的收费。即使从微观经济学大师德姆塞茨完整地阐述特许经标法则的1968年到现在，时间已经过去了40年，中国有线电视业的垄断性暴利依然故我。

　　最具特色的行政性垄断在规范的市场经济国家已经很难找到踪影。但在中国，行政性垄断依然大行其道。从目前中国10大暴利行业所披露出来的问题，人们不难看到垄断企业与主管部门的利益关联，不难看到垄断行业主管部门的权力寻租与尸位素餐。顾名思义，行政性垄断是通过政府特批或特许方式而存在市场垄断形式。与自然垄断不同，行政性垄断不具备成本劣加性。行政性垄断完全通过行政许可的方式排斥竞争者界入竞争。因此，在剩余经济条件下，社会有效需求不足成为制约经济发展和人民生活水平提高的拦路虎，政府授权垄断经营必须把限制权力寻租和限制价格掠夺放在应有的高度。立法如盲型政府失灵

　　按照制度经济学的观点，制度和法律是规范各类主体行为的框架。立法必须有科学性和前瞻性。由于垄断解决方案的复杂性，反垄断立法不能简单地采取“于理不合，与法必禁”的直观模式。

　　由于政府的激励不足和立法质量缺乏评价标准，立法机构和立法人员容易出现尸位素餐、敷衍塞责的政府失灵现象。照搬发达国家的反垄断条款是立法如盲型政府失灵最主要的表现形态。与此相适应，容易导致断章取义、历史虚无、灯下黑等立法盲点。

　　政府激励不足使得立法人员缺乏动力，如果监督不力，经济立法就会出现政府失灵。由于美英等发达国家建立了比较系统的反垄断立法，最简单、最便捷的方式就是照搬发达国家的反垄断立法。由于发达国家的反垄断立法具有一个适应其基本国情的立法演进过程，照搬发达国家的反垄断立法容易出现断章取义、管中窥豹的问题。一方面，由于缺乏对发达国家反垄断历史和庞杂的反垄断法律的系统研究，照搬式立法容易出现该管的行业不管、该管的因素不管等状况。例如，中国是一个转型中的市场经济国家，在西方国家基本绝迹的行政性垄断却司空见惯，照搬美国的反垄断立法，容易忽视对行政性垄断的管制。另一方面，由于美国的反垄断立法十分庞杂，1935年颁布的《公用事业控股公司法》实际构成为美国反垄断法的体系的重要组成部分。《公用事业控股公司法》实际也在垄断规制理念上产生了巨大的突破。根据该法，政府的独立管制机构可以对电力和天然气控股公司的财务和结构进行管制。在功利和不求甚解的社会氛围中，立法机构往往忽略发达国家反垄断立法中最精华的地方和最精彩的思想。

　　照搬发达国家的反垄断立法往往出现立法的历史虚无主义。美国的反垄断立法是世界上最系统和最全面的反垄断立法体系，但这并不意味着其他国家的反垄断措施毫无可借鉴之处。熟悉反垄断历史的人士都知道，英国人Chadwick发明的特许竞标原理在垄断价格管制方面仍然具有十分广泛的实用价值。沿袭美国的反垄断措施，容易出现一叶障目、不识泰山的井底观天现象。

　　照搬发达国家的反垄断立法实际是一种贪图便捷的投机取巧行为。这种立法如盲的政府失灵表现为立法机构将参考目标直接锁定在相对完整的反垄断立法体系上，拒绝任何可能导致工作量增加的合理建议，进而排斥所有的反垄断研究成果，形成反垄断立法的“灯下黑”现象。美国式反垄断立法主要通过价格听证和肢解垄断企业实施反垄断。没有财务信息的条件下，价格听证犹如盲人瞎马，而肢解垄断企业，浪费规模效益，得不偿失。不言而喻，垄断是一种优势与劣势并存的特殊的市场结构类型。它的低效率和价格掠夺固然令世人义愤填膺，怒不可遏，但是垄断也有规模经济效益高、符合现代科技发展方向、R&D经费使用效率最高等一系列显性的或潜在优点。更重要的是，传统的反垄断经济学所属的垄断的内部低效率和价格掠夺等缺陷都可以通过科学的规制措施加以消除。这样，垄断不仅不再是危害万端的市场恶魔，更可能是市场结构建设的典范。垄断市场结构范式理论认为，社会可以通过反垄断的公开信息措施，解决垄断的价格决定的信息不对称问题，通过对一定时期垄断企业经营权的充分竞争措施，解决垄断的内部低效率问题，通过配额投资措施解决高产业集中度经济的社会有效需求不足的问题。

　　反垄断立法关系千家万户的切身利益，直接决定社会经济的发展方向。当前正值中国反垄断立法面世的关键时刻，各有关方面应采取措施，消除垄断规制和垄断规范过程中的政府失灵。(作者单位：中国科学技术信息研究所)

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