个税改革 徘徊于公平与效率之间

　　公众希望税收能更加公平，而政府更多倾向于效率优先，最终的平衡点取决于双方的博弈。中国的个人所得税改革是向综合税制方向努力，还是实行单一税制?

　　【网络版专稿/《财经》杂志记者 王长勇】仅仅间隔20个月，中国个人所得税法再次被修正。6月29日，全国人大常委会通过修法，授权国务院根据需要，可以对储蓄存款利息所得停征或者减征个人所得税。前一次修正，是2005年10月，全国人大常委会将个人所得税费用减除标准，从每月800元提高为1600元。

　　民意觉醒

　　历来由政府主导的中国税制改革，正在发生微妙变化。公众已不再被动接受政府制定的税收制度，主动参与税改并表达自身利益诉求的意识开始觉醒。

　　两次修正，都是在社会各界多年的强烈呼吁下得以实现的。呼吁所向，缘由相近。税法中相关规定显失公平。如工薪所得每月800元的费用扣除标准，丝毫未考虑纳税人付出和家庭负担的不同。而对储蓄存款按比例征收利息税，则完全背离了税收“量能负担”的公平原则，仅将其作为筹集财政收入的工具。

　　两次修法的结果，是

个人所得税税负降低。利息税停征或减征有待国务院决定，也许不能指望利息税完全免征，但调低利息税税率值得期待。

　　中国还没有完备的公共选择机制，对于公众非正式的意愿表达，政府给与了积极的回应。但审视修法结果不难看出，它仅对政府与纳税人间的利益分配作了微调，公众期望的更加公平的税收机制尚未建立。

　　效率与公平的对垒

　　目前，中国个人所得税实行分类、分率的征收制度。个人所得分11类，每一类的税率也不同，如工资、薪金所得适用超额累进税率，税率为5%至45%共九级。稿酬、劳务报酬、利息、股息、红利、财产租赁等所得适用比例税率，税率为20%。

　　超额累进税率对收入分配有一定调节作用，但征收以个人为单位，使调节功能大打折扣。按比例税率征收则毫无调节功能。以简单、高效、实用主义为导向，充分体现了效率原则，但公平性被大大弱化。

　　2003年，中国开始新一轮税制改革，提出要“改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。”作为个人所得税的两种模式选择，综合征收是实现“量能负担”的前提，有利于税收调节收入分配功能的发挥，而分类征收则有利于效率。社会公众希望税收能更加公平，而政府更倾向选择有利于税制效率的模式。

　　考察综合征收及公平性，美国的个人所得税模式非常典型。其特点是以家庭为单位综合征收，将公平作为首要原则。除对各种所得进行综合征收，实行超额累进税率外，有不同的税前扣除，扣除充分考虑了取得收入花费的成本和代价，如交通费、培训费、医疗费等，还考虑了家庭的不同情况，如家庭结构、婚姻状况、子女人数和赡养人口等。

　　单一还是综合？

　　个人所得税如何综合征收，如何体现公平，美国有现成的方案。然而，面对前来学习的中国政府官员，美国同行却劝告说，“千万不要学习美国的模式”。

　　美国国内收入署是负责征收联邦所得税的机构， 使用约480种纳税申报表，出版280种说明表。又用几千页的篇幅来解释这些表格。国内收入署每年向纳税人发放的80亿页表格和指导说明，首尾相连可以绕地球28圈。“税法已经变得除税务专家以外，其他人几乎不可理解。”美国参议院财经委员会前主席Daniel Patrick Moynihan说。

　　一些经济学家也反对中国个人所得税制度学习美国的模式，掉进繁琐复杂的泥潭难以自拔。钱颖一、麦金农等中外学者认为，中国的个人所得税制度没有美国那样沉重的历史包袱，中国的改革可以更多借鉴单一税的思路。单一税由美国斯坦福大学研究员霍尔(Robert E.Hall)和拉布什卡(Alvin Rabushka)提出，具有单一税率、消费税基和整洁税基三大特征，体现降低税率、扩大税基、简化征管的思想，基本原则是向效率倾斜。

　　2001年，俄罗斯开始实行单一税制，取消了个人所得税原有的12%、20%、30%三档累进税率，对居民纳税人的绝大部分收入实行13%的单一税率。爱沙尼亚、拉脱维亚、格鲁尼亚、

罗马尼亚、立陶宛等中东欧国家先后实施了具有单一税性质的改革。香港地区的税制也具有单一税的特点。

　　1984年，美国

财政部曾考虑过单一税改革建议，并引发了一场税收公平与效率的争论，但建议最终未被政府采纳。美国总统布什也对单一税情有独钟。为简化税收体系，布什政府成立了总统税制改革顾问小组，2005年，小组出台了《美国税法改革报告》，这一税改方案通过一系列措施简化税制，如减少或取消各种税收优惠、扣除、免税和特殊税率等。

　　中国人民大学财金学院教授朱青认为，税法的公平和效率是“鱼与熊掌”，税制的设计总是要在偏重公平或效率之间作出权衡，因此，税改应努力找到两者的平衡点。美国本轮税改将价值天平向效率、简便倾斜，这也是美国现行税法过于复杂所迫。然而，促进税制公平应是税法的首要原则。“税法的复杂化是税收民主与公平的代价。”

　　“我一直支持中国实行综合个人所得税。”香港中文大学校长刘遵义认为，综合个人所得税对个人来说是一个公平的税种，考虑了个人所有来源的收入，如果需要，它可以是累进的，以实现再分配目标，而且，在许多国家，它是政府收入增量中最重要的部分。

　　刘遵义建议，中国在引入新型的综合个人所得税制时，可以吸收其他国家现行制度中的优点，并摈弃那些已被证实的短处。“它能够避免重复其他国家犯的错误，这些错误一旦被实施，会变得相当难以纠正，原因在于这些‘错误’创造的既得利益者们的潜在反对。“

　　目前，世界各国的税制改革总趋势是由复杂趋向简单。世界大国中，俄罗斯的单一税制度效率优势明显，美国的综合税制充分体现了公平。两国的烦恼也不同，俄罗斯个人收入差距逐步扩大，单一税因难以调节收入分配受到质疑和批评。美国综合税制繁琐和复杂，也让政府和纳税人深感头痛。

　　单一税方案不仅仅打动了布什总统，也让众多中国政府官员怦然心动。2003年10月，受财政部、国家税务总局的邀请，拉布什卡向中国多位财税官员和学者介绍了单一税思想。

　　中国的个人所得税改革，正走到了十字路口，是学习美国向综合税制的方向努力，还是步俄罗斯后尘实行单一税制？综合税制考验政府的能力，单一税制直接挑战坚守公平原则的公众的神经。

　　两次修法，仅作了技术性调整，没有实施实质性制度变革。在没有想清楚方向之前，等待和观望也许是上策。-

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