税收调控需要立法体系完善

　　在税收立法权的横向划分上首先应加强立法机关在税收立法中的主导地位和相应权力，相应地逐步缩小国务院的授权立法范围。

　　昨日，十届全国人大常委会第二十八次会议审议了授权国务院减免利息税的议案，这意味着呼吁很久的取消或调整利息税政策或将出台。从上调印花税开始，人们对一系列税收调控政策、法律的出台程序等事宜似乎还有所疑惑，我们有必要梳理一下我国税收立法的现状。

　　税收立法权限的三个等级

　　按照效力等级的划分，我国税收立法权限实际上分为三个等级：第一等级，全国人民代表大会及其常务委员会根据宪法，制定和颁布有关国家税收的基本法律。如《中华人民共和国税收征收管理法》和去年修订的《中华人民共和国个人所得税法》等。基于本立法权限等级制定的税法规范称之为税收法律。

　　第二等级分为两个层次。第一层次是国务院制定有关税收的行政法规；或是根据全国人大及其常委会的授权，拟定的暂行规定和条例。比如，增值税暂行条例等等。

　　第二层次是具体行使财政税收管理职能的财政部、国家税务总局等有关职能部门，根据法律和国务院授权制定税收行政规章。基于本立法权限等级制定的税法规范统称为行政法规和规章。比如，前些日子，经国务院批准，财政部关于调整印花税税率的决定就是属于此类权限。

　　第三等级就是各省、自治区、直辖市等地方性税收法规。

　　应以国家立法为主行政立法为辅

　　对税收立法权进行合理配置，是税收法治的政治基础。在法治化水平较高的国家，税收立法权的分配一般通过宪法予以明确规定，或至少存在一个由最高立法机构通过的法律依据。

　　我国税收立法权的划分一直没有一个统一、稳定的规则。其实际划分是由国务院通过颁布行政法规来加以规定的。在授权情况下，国务院发布了一系列税收行政法规，使现行的税收法规主要以大量的税收行政法规为主。在中国目前23个税法中，只有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》是全国人大立法制定的。

　　从立法权配置角度来看，全国人大的立法权有必要得到进一步加强。国家立法机关与行政机关的性质、地位、任务各不相同，在社会生活中发挥着各自不同的职能作用，二者在行使立法权上也各有其特点。二者的区别不仅仅是一个税法的外在表现形式问题，还是一个涉及到在税收立法上如何处理国家立法权和行政立法权的关系，如何划分不同立法主体间的立法权限以及税法的地位、效力和实施效果等方面的重大原则性问题。

　　就目前我国法治建设的总体情况和税收立法的基本格局而言，应以国家立法为核心，行政立法为辅助，以尽量避免税收立法的低层次化。这也是税收法定主义原则和依法治税的必然要求。因此，在税收立法权的横向划分上首先应加强立法机关在税收立法中的主导地位和相应权力，相应地逐步缩小国务院的授权立法范围。

　　加强专家在税收立法中的作用

　　从立法程序来看，税收作为合法侵犯公民财产权利的法律法规，应当将听证制度作为必须履行的立法环节。我国以往的税收立法，一般在公布前民众对其内容知之甚少。税法的制定和修改调整对公众切身利益的影响巨大，很多时候立法进程尚无一个可以让公众了解的顺畅途径。

　　因此，应当在法律中明确规定公众参与立法过程、表达意见的途径，应当及时向社会公布立法计划和进程，并设置专门的机构和专门程序收集、处理和反馈民意，保证税收立法公开化、透明化，才不至于造成因政策变动而导致的不必要恐慌。

　　从立法的质量来看，加强专家在税收立法中的作用。税收立法需要技术、复杂专业知识、信息收集，专家在这方面长年的积累研究、实践，能够为制定更科学合理的税收法律提供知识储备。但目前，专家在税收立法过程中的作用还未充分发挥，利用专家的工作并未成为立法中的一项制度规定，其参与立法工作的范围也很局限。

　　更为重要的是，现在税收要发挥调控作用更需要考虑到经济、社会、政治等多方面的目标，需要系统化和长期化的综合考量，通过借鉴、吸收、论证专家意见，我国的税收立法可以朝更科学、更有效率的方向迈进，而不是仅仅拆东墙补西墙，发挥的仅仅是救火队的作用。这个问题在我们历年来的印花税税率调整、利息所得税恢复征收等问题上表现得比较突出。

　　我国目前以税收行政法规为主的税法体系不利于社会主义市场经济体制的完善。从长远来看，我国最终是要构建一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的税法体系。

　　□李华罡(中国社科院财贸所博士)

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。