兼顾各方利益 加强国资经营预算

　　杜莹芬

　　今年5月30日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，至此，国有资本经营预算工作又向前迈了一大步。

　　实行国有资本经营预算的理论依据和现实意义

　　实行国有资本经营预算的理论依据是社会主义国家政府的两种身份、两种职能，以及所带来的两种分配关系而形成的社会主义国家财政特有的公共财政和国有资本财政的“二重性”。政府既是社会管理者，又是国有资产所有者；既拥有税收权，又拥有国有资产收益权。

　　长期以来，我国对国有资本经营收支没有单列预算和进行分类管理，而是与经常性预算收支混合在一起，这种做法无法体现政府作为社会管理者和国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。国有资本经营预算是政府复式预算的重要组成部分，是政府以所有者身份将其所拥有或支配的经济资源用于资本性投入的收支计划，也是实现政府经济管理职能和保证国有资本有效运营的重要手段。建立和实施国有资本经营预算制度，统筹用好国有资本收益，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措，对于深化国有企业收入分配制度改革、增强政府宏观调控能力、合理配置国有资本、促进企业技术进步、提高企业核心

竞争力等都具有重要意义。

　　国有资本经营预算工作难点

　　国有资本经营预算的难点是国有资本经营预算谁来编、怎样管、如何用的问题，涉及国资机构和有关政府部门的关系如何界定，国有资本收益和财政资金是否可以“混合使用”的问题。目前来看，有关部门已经在原则问题上达成了一致。

　　现阶段，

财政部正与国资委共同协商制定预算管理中收缴和支出的实施细则。实施细则将包括三个基本内容：一是怎么收。财政部和国资委认为，国资委作为一百多家中央企业的监管人，由国资委进行收缴最为现实。二是怎么管。中央企业红利作为公众财产，也应该纳入政府的预算体系内，由财政部作为非税收入单独管理。三是怎么用。使用原则是统筹兼顾企业自身积累、发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要,合理确定国有资本收益分配比例。一方面是中央企业红利将部分补充社保亏空，各方对此已经没有争议。而另外一个重要用途是产业结构的调整。目前采用了按行业划分比例缴纳红利的方式作为过渡性方案。

　　完善相关制度进一步推进国有资本经营预算工作

　　——加快政府预算管理改革。要通过良好的制度安排和机制设计，使公共财政资源的配置和使用能够真正反映人民的意愿，促进政府更好地履行公共财政受托责任，提高财政透明度，增强财政政策的可预见性和可持续性，实现总规模控制，资源的战略性优先配置，改善管理和运作效率，确保财务合规性以及有效控制和管

理财政风险等公共财政管理目标。

　　——完善国有资产出资人制度，真正实现国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开。各级政府不再直接行使国有资产出资人的各项职能，而各级出资机构也不再行使政府的各项公共管理职能，以真正实现政企分开和政资分开。出资机构还要对有国有投资的企业实行分类管理，根据国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业等不同企业形式，以出资人的身份在公司治理中发挥不同的作用。

　　——加快社会保障制度改革。只有在社会保障制度健全的环境下，企业的非经营性资产才能实现剥离，国有资本结构才能优化，经营资本预算功能才能得到真正发挥。必须制定合理的社会保障基金投资政策和监管制度，在保障基金安全的前提下提高基金的投资回报率，减轻公共预算的支出压力。

　　——加强立法，加快国有资本预算的制度化和法制化建设，为国有资本经营预算工作的推行奠定良好的法律基础。目前《预算法》正在修订中，而《国有资产法》的制订也列入了2007年度立法计划之内。国资法中，要明确规定国有资产的管理机构及其职责、国有资产的定位和评估、经营、收益、处分、监督和法律责任，从根本上解决国有资产出资人的问题。此外，现行预算会计制度也要作相应修改。

　　——完善公司法人治理结构，通过对中央企业进行清产核资、风险管理和完善监事会制度等，加强国有资产监管。其中包括为国有独资公司引入外部董事，建立和完善董事会。除自主决策事项较少的企业外，国有独资公司都要建立规范的董事会。要完善国有企业的决策、监督体系和国有企业负责人业绩考核制度与企业绩效考核评价体系，并积极探索有效的考核激励方法。

　　——及时发现并解决实施国有资本预算过程中出现的矛盾。要正确处理好政府层次上的国有资产监督与收益处置管理的关系、中间层次上国有资产投资运营和国有资产经营管理的关系，以及企业层次上的国有资产具体经营的关系。同时处理好国资委与其下辖中央授权经营企业的关系，协调好各方利益问题。(作者单位：中国社科院工业经济所)

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