大建楼堂馆所 为何屡禁屡犯

　　●楼堂馆所背后有着利益动因

　　●造成无偿占有公共财政资金

　　●缺乏经济价值形成部门利益

　　●投资难以遏制影响宏观调控

　　周立

　　近日，楼堂馆所项目再一次被国务院多部委发文要求清理，并且有几起违纪典型项目被通报查处。楼堂馆所建设项目为社会关注，由来已久，各级政府也采取过多次清理行动，每次都有违纪单位与个人被查处。对此，中央政府的态度是坚决的，也得到了广大人民群众的拥护。

　　一些单位和个人在楼堂馆所建设问题上屡禁屡犯，背后应该有着某种利益动因，推动一些官员冒着被处分的危险替“公家”盖楼。一次次的整治引起我们反复思量：我们的制度安排是否给了建设楼堂馆所的利益分配以路径？存量的楼堂馆所符合公众利益还是符合管理者的利益？如果没有利益，其后来者为何“汹汹”？楼堂馆所投资也是耗费钱财的工程项目，如果多次整治也刹不住，在

　　首先，建设楼堂馆所意味着对公共财政资金的无偿占有。政府机构的支出可以从公共选择的角度分为政府自用型和公众支出型，都有无偿的特征。在没有约束的状态下会诱发公共财力更多流向政府自用，或者满足某些单位领导的办公享受，或者满足经营性楼堂馆所带来的公共财政预算外消费与分配能力，更有甚者以解决

　　其次，公共财力支持下的楼堂馆所投资无须偿还资金或资金利息，即使是“培训中心”名义下的宾馆会议中心，也无须按投入产出考虑投入的经济规模，更无须从资金利息角度考虑项目的经济价值。公共财政能否支出建设经营性项目问题，服务性项目政府是自建自供还是选择外部供应，在这类项目审批中应当逐步明确相关政策。

　　第三，公共财政下的楼堂馆所建设不受宏观调控的影响，加大了宏观调控的难度。对市场经济中的商业化项目，利率上升意味着项目的成本上升和未来收益的价值下降，这会使固定资产投资的规模因此缩减，然而利用公共财政做资本投入的楼堂馆所项目，无论是政府利率与信贷调控，还是市场供需下原材料与人工费用上涨对投资的遏制，都不能影响这些楼堂馆所投入的规模与速度，形成了对宏观调控效果的抵消。

　　第四，存量的楼堂馆所谁占有谁使用谁受益的公共资产管理方式，给了楼堂馆所的控制部门使用资产的部门利益。被曝光查处的楼堂馆所有许多是有经营或出租收益的，收支两条线要么没有实行，要么是以先交后返方式把楼堂馆所的收入返回到相关的部门手中。我们在清理建设楼堂馆所的同时，对于存量的楼堂馆所，究竟应该采取一个什么样的态度呢？笔者以为，形式上的收支两条线，尚不能弱化利益部门借建设楼堂馆所谋求日后长久收益的动力。存量楼堂馆所的利益机制恰是在建的与将建的楼堂馆所的利益动因。

　　第五，公共投资项目能否做到区别对待，避免鱼龙混杂？笔者以为，除了现有的措施外，对公共投资项目进行分级应该是一项有意义的基础工作。银行的贷款有五级分类，是债权人对待债权资产实施管理的有效办法。从所有者和投资者角度研究可行性与规范管理，我们的公共投资项目能否也建立一个分级标准？毕竟对纳税人而言，公共投资项目的必要性和经济性是有区别的，人大或上级政府的监督与评价，也需要有公共投资定级的量化基础。不仅像楼堂馆所的审批应该遵循特定类别的路径，而且，公共投资形成的存量资产管理方式也要因“类”而异。对于会议中心这样类别的源于公共财政的楼堂馆所，应定期进行公共绩效评估。即使批准建设时符合项目批准条件，建成后运行期间经评估如果不符合公共资产持有条件，这类资产仍应予以拍卖转让，实施公共财政的经营性资产回收，或者转到同业国有企业中作新增资本，摆脱可能的部门利益对不符合公共利益的公共投资的持有动机。

　　(作者为

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