邱林：省管县能否破解县域财政体制困局

　　邱 林

　　一种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。而在这之前的14年间，“强县扩权”、“扩权强县”已经被越来越多的省份试点推行。通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县(市)的经济发展明显加快，“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。(6月12日《中国经济周刊》)

　　据统计，目前全国有18个省实行“省管县”财政改革试点，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有22个地区实行了“省管县”财政改革。在这22个地区全面推行县域扩权改革，并在财政体制上实行了“省管县”体制，旨在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分。

　　可以说，这一体制代表了未来发展的趋势和潮流。“省管县”财政体制究竟有何优势？它能否从根本上破解目前普遍存在的县域财政困局？如果从县域财政改革综合分析，浙江省的做法具有典型意义，该省不只是财政，从行政管理到政治组织以及其他各个部门的管理，都是由省直接兑现的，其效果也是明显的。20多年间，浙江省从人均不到半亩地的资源“困难户”，一举荣登经济大省的“宝座”。许多专家将浙江省“麻雀变凤凰”的传奇，记到了“省管县”财政体制的功劳簿上。

　　实际上，浙江省强大的县域经济与“省管县”的财政体制改革密不可分，甚至有研究者将其称为浙江省的“秘密武器”。然而，浙江省目前只是通过把经济发展快的县的财政管理权限拔高，以减少管理层次，虚化地级市的管理权限。当前，我们在看到东部省份“省管县”改革取得成效的同时，也要清新地认识到“省管县”财政改革其发展道路的曲折性。

　　由于我国东部与西部、沿海与内地差异较大，因此，在“省管县”财政改革中，也会遇到不少困难和问题：其一，在我国中西部的相当部分省份里，交通不便、信息不灵的问题尚未彻底解决，在这样的条件下，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多职责确有不少现实上的困难；其二，进行“省管县”的财政体制改革之前，必须全面考察县的自身发展能力。如果一个县在扩权之后.经济仍然不能得以发展，那么“省管县”财政体制改革就在无形中失去了应有的意义。

　　应该说，“省管县”财政改革不仅仅是行政区划的简单变动，而是地方政府财政权力的再分配。随着市与县经济差距的缩小，市县矛盾已成为当前城市群区行政区划管理中最突出的矛盾。在经济发达的东部沿海地区表现尤其明显。“市管县”是计划经济产物，这种体制带有明显的倾向性，主要是为中心城市服务，县成了地级市的附属行政单位，市里依靠行政权力，将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的农村地区。

　　当然，目前的“省管县”改革似乎仅仅是财政体制省县对接的“单边突破”，全面的“省管县”应在财政管理体制破局。基于此，一些省份进行的“省管县”试点中，以“浙江经验”为框架制定相关政策。上月15日，安徽省对无为县等12个县实行扩大经济管理权限试点，扩权范围共有143条。根据规定，“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限。同时，扩权县可以“绕开”现行省辖市，由试点县自行审批、管理。

　　安徽省政府对部分县扩权的核心内容，一是财政权力得到了下放和松绑，二是审批权限增大，审批环节减少。应该说，这是市场经济发展到一定阶段的必然需求，其直接效应是：减少了环节，简化了手续，加快了速度，提高了效率。这样做的最大好处无疑是减少了中间环节的盘剥和截流，不仅可以避免了市对县的财政截留，而且，使县级财政行使权力加大，可以优化财政支出，从而加快县域经济发展。

　　据悉，由于“省管县”从财政角度已在全国基本铺开，

财政部目前将出台一个“省管县” 财政体制改革的具体指导意见。其实，财政部等有关部门在总结各地经验的基础上，还应在制定指导意见时，在深化“省管县”财政体制改革上寻求新的突破。因为县域财政要想从根本上摆脱困局，既要借助体制创新所形成的制度优势，也要做好体制外的配套安排和努力，否则，会使“省管县”财政体制起不到应有的效果。

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