国有资产转移定价机制亟待建立

　　国有资产转移定价机制亟待建立

　　——“柳州国企破产案”背后的利益迷宫试解

　　李俊峰

　　在法律争议背后，另一个被忽视的问题其实更加关涉公共利益，那就是在国有财产权益移转过程中，如何确保价格形成机制的合法性，防止国有权益遭遇集体漠视与合谋算计

　　“柳州国企破产案”(见6月6日《第一财经日报》A6版《地祸：一桩不寻常的柳州国企破产案》)，披露了一场围绕土地使用权展开的利益博弈。在这场博弈中，主角是政府、国企、民企、外企及其背后的个人，利益的焦点，是划拨工业用地向出让工业用地、转让商业用地变性过程中的差额利润。

　　滥用法律的“假破产”

　　表面看来，当事人之间的争议主要有两个：其一，柳州市电器厂的破产是否合法，或者说国资监管者是否涉嫌滥用“话语霸权”和破产法律制度；其二，佳力电工是否负有履行土地使用权转让《协议书》的义务，即法院的有关判决是否正确。纯粹从法律层面探讨，这两个争议都有可推敲之处。然而，在这些表象的背后，另一个被忽视的问题其实更加关涉公共利益，那就是在国有财产权益移转过程中，如何确保价格形成机制的合法性，防止国有权益遭遇集体漠视与合谋算计。

　　如果被采访对象所言属实，资产负债率为60%的柳州市电器厂远未达到破产界限，那么政府“强迫”其破产重组的做法确有干预企业经营自主权之嫌。然而，其推行“假破产”的主要动机，却未必意在“谋地”。

　　须知，柳州市电器厂占用的土地是无偿划拨的工业用地，作为国家出资人权力的代行主体，根据财政部1999年颁布的《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》，柳州市政府完全有权以无偿划转的方式，将土地使用权直接划转给同为国有企业的佳力电工。这种行政划拨简单方便，没有任何法律风险。

　　但是，政府实际上没有走这条捷径，而是舍近求远地选择了“强令”破产这种更容易受到指责的方式。可见，在“谋地”之外，一定有着更复杂的利益诉求。

　　最高人民法院有关负责人2002年在接受媒体专访时就曾指出，当前逃废债务的各种方式中，“假破产”问题最为突出，由此每年给银行带来的损失高达数千亿元。一篇题为《“假破产”何以日益猖獗》的报道认为，审判实践中，大量存在的破产案往往与个别地方政府的“默许”或“主动操纵”密切相关。出于地方利益的考虑，或仅仅是因为腐败，都有可能导致地方政府动用行政力量影响当地法院的正常审理，从而使一些不具备破产条件的企业达到逃废国家税务和国有银行债务的目的。地方法院在人财物方面均受制于地方政府，往往难以坚持依法审理。加之对于破产清算程序，法律规定以一审特别程序告终，没有上诉审理规定，即使法院审理有误，上级法院也没有机会纠正。

　　由此可见，热衷促成“假破产”的个别地方政府是典型的功利主义者。其借法律之名、行违法之实的手法，不但消解了法律的威信，而且向民众做了一次生动的“教唆”。在“柳州国企破产案”中，是否也有这样的因素作祟？目前尚难以定论，唯待权威部门作进一步的考证。

　　漠视法律的《协议书》

　　佳力电工与协和地产之间的土地使用权转让《协议书》法律效力如何，是当事人关注的另一个主要争议。从报道中提及判决书的只字片语来看，法院认为《协议书》是双方当事人真实的意思表示，因此判定佳力电工应继续履行该协议。

　　笔者同意，佳力电工预期可以获得有关土地的使用权，就该预期利益作出处分并无不可。如果没有证据表明当事人签署该《协议书》时有受到欺诈、胁迫或乘人之危的情况，那么合同双方的意思表示应当被推定为真实，《协议书》自缔结之日成立。

　　然而，合同成立与合同有效是两个不同的概念。如果各方合意的基本内容违反强制性的规定，则该合同虽成立但无效。同理，在佳力电工与协和地产的土地使用权转让问题上，决定《协议书》是否具有法律效力的关键，不在于意思表示的真实与否，而在于其意思表示是否实质性地违反了法律法规的强制性规定。

　　为正确体现国有资产的价值，防止国有资产的流失，国务院于1991年颁布的《国有资产评估管理办法》及相关实施细则，要求国有资产占用单位有偿转让超过百万元或占全部固定资产原值20%以上的非整体性资产，或者进行企业清算等，应当进行资产评估。评估程序包括申请立项、资产清查、评定估算、验证确认等。签订《协议书》时的佳力电工是国有企业，转让预期固定资产的合同额度达1345万元，因此必须履行上述资产评估程序。但是，缔约双方视相关法规如无物，未经评估就直接对土地使用权协议作价，显然违背了强制性规定，《协议书》应被认定无效。

　　耐人寻味的是，佳力电工为何出尔反尔，先承诺低价转让，后要求终止履行呢？它从国有企业改制为民营企业所带来的利益变局，或许为寻求这个问题的答案提供了某些线索。

　　定价机制：国有财产权益移转的正当性基础

　　法律不创造利益，但可以分配利益。在国有财产权益发生移转(例如土地使用权的出让、国有企业土地使用权或其他财产权利的转让)过程中，无论是滥用法律的官员，还是漠视法律的企业，两者对于法律的功利主义运用，都意在从国有财产权益的

　　国有财产权益移转的正当性，有赖于清晰、透明、科学的价格形成机制。只有按照公平的市场竞争价格进行交易，有关各方的利益才能实现真正的均衡。我国当前国有资产监督管理法律体系已逐渐成型，有关定价机制的规定也比较详尽和具有可操作性，但在对违反相关规定者追究法律责任方面仍然十分薄弱，这在一定程度上解释了为什么侵蚀国有资产的案例仍不乏见闻。

　　“柳州国企破产案”是源起于七年之前的陈年旧事，它不但昭示了定价机制对于国有财产权益交易的重要性，而且促使人们反思，如何建构一套有效的制度性架构，以便及时发现和矫正偏离定价机制的行为。(作者为上海企业联合会专家法律顾问，法学博士)

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